외관(外官)

고려~조선시대 지방에 있던 각 관아 벼슬의 총칭.

개설

외관은 경관(京官)에 대비되는 개념으로 외임(外任), 외직(外職)이라고도 한다. 외관을 파견하는 제도는 고대국가 때부터 시행되어 왔으나, 외관직이 경관직에 상응하는 직제로 확립된 시기는 조선초기이다. 조선시대에는 8도에 파견된 관찰사, 전국 각 고을에 파견된 목민관인 부윤(府尹)·대도호부사(大都護府使)·목사(牧使)·도호부사(都護府使)·군수·현령(縣令)·현감, 찰방(察訪)·역승(驛丞)·도승(渡丞) 등의 교통 기관 전속 관원, 그리고 경력(經歷)·도사(都事)·판관(判官)·교수(敎授)·훈도(訓導)·심약(審藥)·검률(檢律)·역관(譯官) 등의 보좌관 및 병사(兵使)·수사(水使)·만호(萬戶) 등의 무직(武職)이 모두 외관에 해당하였다.

담당 직무

외관을 파견하는 제도는 고대국가 때부터 시행되었으나 삼국시대 이전에는 지방에 상주하는 관리의 파견 여부와 명칭이 분명하지 않았다. 따라서 외관제의 정확한 기원은 알 수 없다. 삼국시대에 군현제를 부분적으로 도입하면서 고구려는 도사(道使:처려근지(處閭近支)), 백제는 군장(郡將), 신라는 군태수(郡太守) 등을 두었으며 이후 욕살(褥薩)·방령(方領)·군주(軍主) 등도 파견되었다. 통일신라시대에는 총관(摠管)·도독(都督)·태수·현령 등이 있었다.

고려시대 초기에는 지방의 호족 세력이 강대해 외관을 제대로 파견하지 못했으나 983년(고려 성종 2) 12목(牧)의 설치와 더불어 처음 상주외관을 파견하기 시작했으며, 이후 꾸준히 증설하였다. 『고려사(高麗史)』「지리지」에 의하면 501개의 주현(州縣) 중에서 중앙에서 외관을 파견하지 못한 속현(屬縣) 372개가 외관이 파견된 129개의 영군(領郡)에 예속되었음을 알 수 있다. 고려시대에는 지방에 일정 기간 상주하는 외관과 함께 중앙관의 신분을 띤 관인(官人)으로서 중앙의 필요에 따라 수시로 지방에 파견했다가 부여받은 일을 끝내면 즉시 상경하는 일시적인 지방 관리 제도도 있었다.

상주외관으로는 행정 구역의 장인 유수(留守)·도호부사·목사·지군사(知郡事)·지현사(知縣事)·진장(鎭將)이 있었고, 보조관으로는 부유수·부사(副使)·판관·사록(司錄)·장서기(掌書記)·법조(法曹)·의사(醫師)·문사(文師)·위(衛)·부장(副將) 등이 있었으며, 일시적으로 파견되었던 사신으로는 도순검사(都巡檢使)·도순문사(都巡問使)·군진무(郡鎭撫)·무문사(撫問使)·방호사(防護使)·순문사(巡問使)·안렴사·전민별감(田民別監)·찰리사(察理使) 등이 있었다. 이 중 상주외관의 경우 고려시대에는 흔히 한 고을에 장관과 속관이 함께 근무하고 있었고, 경관직을 지닌 채 외방에 파견되고 있었으며, 녹봉도 반은 경창에서 지급받는 등 경·외관 미분화 상태였다.

따라서 『고려사』「백관지(百官志)」에는 별도의 외관직이 설정되어 있지 않고, 외직을 설정하여 금유(今有), 조장(租藏), 병마사(兵馬使), 행영병마사(行營兵馬使), 전운사(轉運使), 안무사(按撫使), 안렴사(按廉使), 감창사(監倉使), 염문사(廉問使), 권농사(勸農使), 찰방사(察訪使), 계점사(計點使), 지휘사(指揮使), 절제사(節制使), 도통사(都統使), 서경유수관(西京留守官), 동경유수관(東京留守官), 남경유수관(南京留守官), 단련사(團練使), 도단련사(都團練使), 자사(刺使)·관찰사, 대도호부, 제목(諸牧), 대도독부(大都督府), 중도호부(中都護府), 방어진(防禦鎭), 주(州)·군(郡) 제현(諸縣), 제진(諸鎭), 관역사(舘驛使), 구당(勾當), 유학교수관(儒學敎授官) 등을 수록하고 있다.

이는 후대의 상주외관과 외방사신(外方使臣: 권설직으로 경관에 해당)을 외직으로 설정하여 함께 취급한 것으로 고려시대 경·외관 미분화 상태의 반영이라고 할 수 있다. 고려중기에는 속현에 파견하는 감무(監務)가 생겼는데, 무인정권 이후에는 감무가 계속 증가하여 100개 이상의 속현에 파견되었다. 이들 감무가 조선시대에 현감으로 바뀌었다.

이와 같이 고려시대 외관의 특징은 품계가 낮고, 임기가 짧았다는 점이다. 관찰사의 전신인 안찰사(按察使)도 5품관에 불과했으며, 경관직을 지닌 채 보통 6개월 정도의 임기로 지방을 순행했다. 이것은 고려시대의 사회와 국가의 지배 방식이 조선과 달랐기 때문이며, 대신 각종 사신의 파견이 빈번했다. 안찰사 외에도 순찰관으로 안무사·찰방이 있었으며, 일이 있을 때마다 임시로 파견하는 각종 사신·별감이 수십 종이 넘었다. 이것은 후에 폐해가 커져 고려 말 개혁파 사류의 중요한 개편 요구 대상의 하나가 되었다.

외관직이 경관직에 상응하여 하나의 제도로 확립되는 시기는 조선초기이다. 조선초기에는 전임 외관의 수가 대폭 늘어나 1418년(태종 18)에는 300여 개 군현에, 1434년(세종 16)에는 327개(『세종실록』 「지리지」에는 334개, 『경국대전』에는 329개) 군현에 수령이 파견되고 있는 것으로 나타났다. 고려시대에 외관이 지방 모든 군현에 파견되지 않고 큰 군현이나 중요한 곳에 선택적으로 파견되었고 다양한 외관 속관이 존재했던 것과는 달리 조선초기에는 모든 고을에 목민관을 파견했으며, 그것도 외관 속관을 제외한 채 수령 1명만 파견하는 것이 원칙이었다.

조선초기 법전인 『경국대전』에는 「이전(吏典)」과 「병전(兵典)」에 경관직에 상응하는 외관직이 각각 설정되어 있다. 동반직(東班職)에 해당하는 이전 외관직의 경우 종2품의 관찰사와 부윤, 정3품의 대도호부사·목사, 종3품의 숭의전사·도호부사, 종4품의 숭의전수·서윤·군수, 종5품의 숭의전령·도사·판관·현령, 종6품의 숭의전감·찰방·현감·교수, 종9품의 참봉·훈도·역학훈도·왜학훈도·심약·검률·역승·도승 등이 외관의 범주에 해당된다.

서반직(西班職)에 해당하는 병전 외관직으로는 종2품의 병마절도사, 정3품의 수군절도사, 종3품의 병마우후, 병마첨절제사, 수군첨절제사, 정4품의 수군우후, 종4품의 병마동첨절제사, 병마만호, 수군만호, 정6품의 병마평사, 종6품의 병마절제도위, 감목 등이 설정되어 있는데, 이 가운데 일부는 수령이 겸하였다. 이들은 모두 중앙에서 외방에 파견되어 일정기간 상주하는 관료들이었다. 이와 같은 조선초기 외관직의 설정은 고려시대와는 다른 점이었다.

변천

조선초기 『경국대전』의 외관직 수는 문관은 종9품 이상 종2품까지의 품계로 총 795명이었고, 전임 무관 외관직은 종6품 이상 종2품까지 103명이었으며, 문관 외관이 무관 외관을 겸직한 문무 겸임 관리는 총 387명이었다. 문관 795명을 관직별로 구분하면 감사가 8명, 부윤이 4명, 대도호부사 4명, 목사 20명, 사(使) 1명(경기), 도호부사 44명, 수(守) 1명(경기), 서윤(庶尹) 1명(평안도), 군수 82명, 영(令) 1인(경기), 도사 8인, 판관 36인, 현령 34인, 감(監) 1인(경기), 찰방 23인, 현감 141명, 교수 72명, 참봉 2명(『대전회통(大典會通)』에는 7명), 훈도 262명, 심약 16명, 검률 9명, 역승 18명, 도승 7명 등이었다.

무관직은 겸직을 제외하면 병마절도사 7명, 수군절도사 6명, 병마수군절제사 1명(전라도), 병마절제사 2명(경상도 1·전라도 1), 병마우후(兵馬虞候) 6명, 수군첨절제사 12명, 수군우후 5명, 병마만호 18명, 수군만호 54명, 병마평사(兵馬評事) 2명(영안도 1·평안도 1) 등이었다.

이와 같은 외관직 수는 대체로 조선말기까지 큰 변동이 없었으나, 조선후기에 역승·훈도 등 일부가 폐지되고 영장(營將) 등의 무반직이 신설되기도 했다. 외관직은 대부분 종품(從品)이었으며 경관과 달리 체아직(遞兒職)과 무록관(無祿官)이 없었다. 세종 때 경·외관 순환제 등을 통해 외관에 대한 위상도 많이 개선되었다. 그러나 이런 노력에도 불구하고 외관에 대한 기피와 차별은 여전했다. 특히 16세기 이후 외관직은 더욱 천시되어 매관매직의 대상이 되었고, 외관의 자질도 계속 낮아져 조선후기에 들어서면서 심각한 사회문제가 되기도 했다.

조선초기에 확립된 외관제의 운영은 관계제도(官階制度)와 밀접한 관련이 있었다. 원래 조선 건국 초의 외관원(外官員)은 참상관 중심이었다. 수령은 물론 관찰사조차도 당상관의 개념이 관계를 기준으로 하지 않았으므로, 재상에 해당하는 경관직을 지니고 부임하지 않는 한, 당상관이 아닌 참상관이었다. 동일한 고을에 부임하는 수령직의 명칭도 부임하는 외관원의 품계에 따라 달리 호칭되었다. 그런데 세종조 전반기에 경·외관 통계법(通計法)의 실시, 순자법(循資法)의 강화 등으로 경·외관 인사 운영의 형식상 통일이 이루어지면서, 1431년(세종 13)에 이르러 『주관육익(周官六翼)』에 근거하여 외관직의 관계가 고정될 수 있었다.

그러나 실제 운영에 있어서는 세종조 중엽에도 여전히 경관직에 비해 외관직은 차별되었고, 관원들은 외관직을 기피하였다. 이를 해결하기 위해 1440년(세종 22) 수령을 거치지 않은 자의 승진 규제가 실시되었고, 1443년에는 경관직에 실시하던 행수법(行守法)의 외관직 확대가 실시되었다. 행수법은 외관직 관계의 고정으로 인해 야기된 관원의 관계와 관직의 관계가 일치하지 않는 불편을 해소하기 위해 실시된 것이었다. 행수법의 실시로 관계가 관직에서 분리·독립되자, 관제 운영의 기준이 관직보다는 관계를 중시하게 되면서 당상관의 개념도 관계를 기준으로 하게 되었다.

그리하여 문종조 이후에는 수령을 포함한 외관직도 당상관에 참여하게 되었고, 당상 외관의 등장은 법제상으로도 당상외관과 당상관이 아닌 외관의 구분을 가져왔다. 또한 이 시기에는 당상외관의 등장과 짝하여 참봉·훈도·심약·검률·역승·도승 등의 참외외관은 『경국대전』의 규정과 같은 종9품으로 정리되었으니, 이와 같은 현상은 외관 관계의 확대 과정이라고 할 수 있다.

원래 수령직과 같은 외관직의 품계는 조선 건국 초부터 제정되어 있었던 것이 아니었다. 처음에는 외관직의 품계가 고정되어 있지 않고 일정 범위만 제시되어 있었다. 따라서 동일한 관직도 부임하는 외관원의 품계에 따라 관직명이 달라지기도 하였다. 그런데 세종 후반기 이후 외관직의 품계가 제정되고 나아가 관계가 관직과 분리되어 관계를 기준으로 한 인사 운영이 이루어지면서 『경국대전』의 외관직 품계가 마련되었다.

또한 원래 고려말~조선초에는 참상관(叅上官)뿐이었던 수령직이 당상관의 범위가 확대되고 개념이 변하게 됨에 따라, 큰 고을 수령직의 경우 당상관이 맡기도 했고 따라서 『경국대전』에는 당상수령이 등장하게 되었다. 『경국대전』의 외관직은 경관직과는 달리 주로 정품보다는 종품으로 구성되어 있었으며, 문관의 경우 당상관·참상관·참하관으로 이루어져 있었고, 무관의 경우에는 참하관은 없이 당상관과 참상관만으로 이루어져 있었다.

또한 외관제는 다양한 겸직제가 활용되고 있었다. 외관 겸직은 경관이 외관을 겸직하는 경우와 외관이 외관을 겸직하는 경우로 대별할 수 있다. 『경국대전』에서는 경관직과 외관직이 분리되어 별도의 관직 체계를 이루고 있으나, 이러한 『경국대전』 체제가 성립되기 전의 조선초기에는 경·외관직의 분화가 이루어졌다고 하더라도, 아직 관직에 따라서는 경관을 본직으로 하고 외관을 겸직으로 하는 경우가 종종 있었다.

이는 1356년(고려 공민왕 5)에 전임 외관의 등장으로 경·외관직의 분화가 이루어지기 시작했으나, 아직 『경국대전』과 같은 외관직의 확립이 이루어지기 전의 과도기였기 때문이었다. 따라서 고려말에 일찍이 전임 외관화한 수령직의 경직겸차(京職兼差)는 드문 일이었으나, 사신적 외관의 경직겸차는 자주 이루어졌다. 조선초기에 외관이 외관을 겸직하는 사례는 매우 다양했으며, 그 가운데 일부는 제도화되어 법전의 규정으로 남게 되었다. 외관이 외관을 겸직하는 다양한 사례는 동·서반 외관의 상호겸직과 동·서반 외관의 반내겸직(班內兼職)으로 유형화할 수 있다. 동·서반 외관의 상호겸직은 관찰사의 병·수사(兵·水使) 겸직, 병사의 수령 겸직, 수령의 병마직(兵馬職) 겸직, 수령의 수군직(水軍職) 겸직을 들 수 있고, 동·서반 외관의 반내겸직은 관찰사의 수령 겸직, 병사의 수사 겸직을 들 수 있다. 그 외 감목관은 동반직인 수령·역승과 서반직인 만호·천호 등이 지역 상황에 따라 겸직할 수 있었다.

외관직의 인사 행정에는 경관직과 마찬가지로 상피제도를 적용하였다. 상피란 부자·형제·조부·종형제 따위 가까운 친척·인척은 동일한 관청에 함께 근무할 수 없고, 서로 피하여 타 관서에 근무해야 한다는 것이었다. 외관의 경우 관찰사·절도사·수령·첨사(僉使)·만호·찰방 등 모두가 상피의 대상이었다. 상피할 때는 품계상 하위 관직자가 당연히 다른 관서로 피하여 근무처를 옮겼다. 만일 관찰사와 수령이 친척 사이라면 관찰사는 그냥 남아 있고 수령이 전보되었다. 상피제도는 외관의 토착화를 적극적으로 방지하기 위한 목적에서 활용되었다. 국가에서는 또 원칙상 분명하게 규정해 놓은 것은 아니었으나, 관례상이나 실무 행정상의 이유로 출신지 본향에도 상피제도를 적용시켰다.

의의

조선 사회는 고려시대 수백 년간 추구되어 온 중앙집권화 정책의 산물로서, 특히 조선초기 외관제도의 확립은 외관을 매개로 한 지방 지배의 형식적인 완성이었다고 할 수 있다. 『경국대전』에서 경관직에 상응하여 설정된 외관직은 조선 왕조 말까지 통용됨으로써 조선 왕조의 중앙집권적 성격을 규정하는 하나의 변수로 작용하고 있다.

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