찰방(察訪)

조선시대 각 도의 역참(驛站)을 관리하던 종6품 외관직.

개설

조선시대의 교통 관원인 찰방(察訪)의 등장은 역제의 운영과 밀접한 관련이 있다. 역제는 국가 운영에 필수적인 조직으로 우리나라에서는 삼국시대부터 정비되었는데, 고려시대까지도 역의 운영은 역장(驛長)과 역리(驛吏)가 맡았고 정부에서는 가끔 관리를 파견하여 순시했다. 조선초기에는 찰방이 외방 사신의 기능을 포함한 다양한 기능을 수행했으나, 점차 교통 관원인 정역찰방(程驛察訪)으로 정리되어 『경국대전(經國大典)』 체제 이후에는 역참에 속한 역의 운영, 역리와 노비의 차정(差定) 및 관리, 관사 보수 등을 관할했다.

담당 직무

고려시대의 찰방사(察訪使)는 봉명사신(奉命使臣)으로서 백성의 어려움을 살피고 지방관들의 청탁(淸濁)을 규찰하는 임무를 맡았다. 그런 점에서 초기 안찰사(按察使)의 기능과 유사하나, 안찰사가 봄가을에 정기적으로 파견되었음에 반해 찰방사는 필요할 때 간헐적으로 분견되었다.

조선시대에 찰방의 등장은 1401년(태종 1)에 처음 보인다. 당시 찰방의 역할은 태종의 신도(新都) 행차 때 백관(百官)과 만기(萬騎)가 화곡(禾穀)을 짓밟고 인심을 소요시키는 폐단을 금하는 것이었다. 『조선왕조실록』에서 정역찰방 기사는 1402년(태종 2) 2월에 사간원에서 건의한 시무 4개항 중에 처음 등장한다. 이때 파견된 정역찰방은 교통 전담 관원과 규찰 관원의 기능을 동시에 수행하였다.

정역찰방 제도가 정착된 이후에는 역정(驛政)의 최고 책임자로서 역리를 포함한 역민의 관리, 역마 보급, 사신 접대 등을 총괄하였다. 또한 북방 지역에서는 유사시에 합배(合排) 즉, 함경·평안도 연안에 설치한 군사적 성격의 역촌을 순행하면서 부방(赴防)의 임무도 수행하였다. 행정 측면에서는 대간(臺諫)이나 정랑직(正郎職)에 있는 문신을 차출해 지방 주현에 파견하여, 수령의 탐학과 민간의 질병까지도 상세히 고찰하게 하였다.

변천

고려시대에 언제부터 찰방사가 파견되기 시작했는지는 알 수 없지만, 1142년(고려 인종 20)에 찰방사 파견을 중지하고 수령 규찰을 안찰사에게 전담케 한 사실로 보아 고려전기부터 있어온 사행임은 분명하다. 그러나 안찰사가 주현(州縣)과 중앙을 잇는 중간 행정 기구로 정착하는 과정에서 수령 규찰에 한계를 드러내게 되었다. 특히 무신정변 이후 지방민의 봉기가 계속되자 1178년(고려 명종 8)에 이를 복구하고 이후 몇 년간 집중적으로 파견했으나 별다른 성과를 거두지는 못했다. 1272년(고려 원종 13)에는 전국에 정역소복별감(程驛蘇復別監)을 파견하였다.

고려말에는 사회 혼란으로 인해 역제가 크게 문란해졌는데, 정부 관료들이 역을 개인적으로 많이 이용했고, 이로 인해 부담이 커진 역리들이 도망가는 경우가 많았다. 이에 공양왕 때 조준(趙浚)의 건의로 역마다 6품관을 역승(驛丞)으로 임명하여 역을 관리하게 했다.

찰방사의 파견은 대체로 안찰사도와 감창사도(監倉使道)를 기준으로 행해졌는데, 고려말에는 여러 도를 겸하여 감찰하는 찰방사가 생겨나기도 하였다. 4품에서 6품에 이르는 관원이 주로 이에 임명되었다. 바로 이 찰방사가 조선초기에 정역찰방으로 등장하게 되었다. 조선시대의 찰방은 기능 면으로는 고려시대 지방의 역을 담당한 제도관(諸道官), 역순관(驛巡官), 제도관역사(諸道館驛使), 정역소복별감 등의 후신이지만, 명칭은 고려의 찰방사에서 기원한다.

1402년 2월에 사간원에서 건의한 시무 4개항 중에 “경기의 각 역에 모두 역승을 두어 그 직책을 행하게 하였고, 안찰사 대신 도관찰사(都觀察使)를 명하여 능부(能否)를 고찰하게 했으니, 정역찰방을 다시 보낼 필요가 없다.”는 내용이 보인다(『태종실록』 2년 2월 18일). 즉 1402년 이전에는 정역찰방이 파견되었음을 알 수 있다. 그러나 이 시기의 찰방은 후대의 찰방과는 달리 대체로 중앙의 낭관직(郎官職)에 해당하는 관원이 경관직을 지닌 채 임명되었다.

찰방의 종류도 역로(驛路)와 관련하여 파견된 정역찰방 외에 수군찰방(水軍察訪)·참로찰방(站路察訪)·해도찰방(海道察訪)·행궁찰방(行宮察訪)·수가찰방(隨駕察訪) 등 다양했다. 이 시기의 정역찰방은 역승을 혁파하고 대신 설치되기도 했지만 경우에 따라서는 역승이 설치되어 있는 곳에 찰방이 파견되어 역로를 순행하기도 했다. 따라서 이 시기의 찰방은 역승과 달리 관찰사의 고찰 대상에서 제외되고 있었다.

세종조에 와서 찰방의 지위와 성격에 변화가 나타난다. 세종 중반기에 정역찰방에 대한 관찰사의 고적(考績) 문제와 구임(久任) 문제가 제기되면서 점차 찰방은 외관으로 바뀌게 되었다. 세종 후반기에 이르면 정역찰방이 완전히 외관으로 임명되면서 그 자질도 종전보다 떨어져 명망이 있는 조사(朝士)에서 성중거관자(成衆去官者)로 전락하고 있으며, 관찰사의 포폄 대상이 되면서 역로는 조잔해졌다.

1457년(세조 3) 7월에 최초로 역로의 소복책(蘇復策)으로 자질이 낮은 역승을 전면 혁파하고 찰방의 설치로 대체하였다(『세조실록』 3년 7월 17일). 이러한 조처는 서리거관자(書吏去官者)로 임명된 역승이 사사로이 이익을 도모하고 백성[吏民]을 침해할 뿐만 아니라, 역승의 관품이 높지 않다 하여 사신 왕래자의 작폐가 심하다고 거론되었기 때문이다. 1462년(세조 8) 1월에는 찰방이 관할하는 역이 많으므로 찰방도(察訪道)에 역승 1인을 더 설치하자는 논의가 나와 역로를 크게 개편하였다(『세조실록』 8년 1월 18일).

그에 따라 이해 8월 충청·전라도에 찰방과 역승 각 3명씩, 경상도에 찰방과 역승 각 5명씩, 강원도에 각 2명씩, 황해도에는 찰방 2명만 두기로 하였다. 『경국대전』에는 경기·충청·전라도에 찰방과 역승 각 3명씩, 경상도에 찰방 5명과 역승 6명, 강원도에 찰방과 역승 각 2명씩, 황해도에 찰방 2명과 역승 1명, 영안도에 찰방 3명, 평안도에 찰방 2명을 두는 것으로 법제화되었다.

1535년(중종 30)에는 역승이 완전히 폐지되고 찰방 체제로 전환되었다(『중종실록』 30년 6월 1일). 『속대전(續大典)』에서는 이미 역승을 혁파해 찰방으로 대치했으므로 찰방 수가 크게 늘어나 경기도에 6명, 충청도에 5명, 경상도에 11명, 전라도에 6명, 황해도에 3명, 강원도에 4명, 평안도에 2명이었다. 이 수는 조선말기까지 변함이 없었다.

조선중기 이후에는 겸찰방(兼察訪)을 파견하기도 했다. 일정한 지역 내의 도로와 역·원(院)의 관리와 감독을 위하여 종6품의 찰방직에 종7품 이하의 시종문신을 겸임하게 한 것이다. 『대전통편(大典通編)』에 경기도의 영서(迎曙)·양재(良才), 충청도의 성환(成歡), 경상도의 유곡(幽谷)·황산(黃山), 전라도의 삼례(參禮), 황해도의 금교(金郊), 강원도의 은계(銀溪), 함경도의 고산(高山), 평안도의 대동(大同)·어천(魚川) 등에 겸찰방을 둔다고 되어있다. 그러나 『대전회통(大典會通)』에 의하면 경기도의 경안(慶安)에만 겸찰방을 파견하고 양재의 겸찰방은 폐지되었다. 이곳에는 왕의 측근 문신들이 겸찰방이라는 직함을 띠고 임시로 파견되어 감독과 규찰의 임무를 수행하였던 것으로 보인다.

의의

찰방은 조선초기 다양한 기능을 수행하면서 중앙집권화에 이바지하였으며, 북방 지역에서는 부방의 임무도 수행하였다. 행정 측면에서는 명망 있는 문신을 지방 주현에 파견하여 지방행정과 민정(民情)을 상세히 고찰하게 함으로써 민생 안정에도 크게 기여하였다.

참고문헌

• 『고려사(高麗史)』
• 『고려사절요(高麗史節要)』
• 『경국대전(經國大典)』
• 『증보문헌비고(增補文獻備考)』
• 김아네스, 「고려시대의 찰방사」, 『한국사연구』 82, 1993.
• 박홍갑, 「조선전기 찰방」, 『사학연구』 40, 1989.
• 임선빈, 「조선초기 외관제도 연구」, 한국정신문화연구원 한국학대학원 박사학위논문, 1998.