대간(臺諫)

관료들의 불법을 적발·탄핵하는 사헌부(司憲府) 관원과 왕에게 간쟁(諫諍)하는 사간원(司諫院) 관원을 합칭하여 부른 말.

개설

대간(臺諫)은 대관(臺官)과 간관(諫官)의 합칭으로, 고려시대에는 어사대(御史臺)와 중서문하성(中書門下省)의 낭사(郎舍)를, 조선시대에는 사헌부와 사간원을 합한 지칭이다. 고려와 조선의 대관은 시정을 논집하고 풍속을 교정하며 관료들의 불법과 비리를 적발·탄핵하는 업무를 관장하였고, 간관은 왕에 대한 간쟁을 담당하였으나 실제적인 업무에서는 서로 중첩되는 측면이 있었다.

고려의 대간은 재추(宰樞)들이 겸직제를 통해 대간의 수장으로 재직하면서 재추와 대간 사이에 상호 긴밀한 유대 관계를 형성하고 있었다. 대간은 전체 관료를 대상으로 서경(署經)을 담당하는 등 발언권이 강했다고 할 수 있다. 반면에 조선초기의 경우 사헌부와 사간원이 직제상 재상들과 분리되고 서경권도 5품 이하의 관리로 축소되면서 다소 위축되는 측면이 있었다. 하지만 조선 성종대 이후 청요직(淸要職) 사이의 긴밀한 공조 체제 형성을 통해 대간이 청요직의 여론을 대변하는 창구 역할을 담당하게 되었다. 이에 따라 대간의 위상은 그 만큼 확대되어 “권력이 대간에게 돌아가고 있다[權歸臺閣].”는 비판이 나오는 상황에 이르기도 했다(『성종실록』 12년 5월 7일).

내용 및 특징

고려시대의 대관인 어사대는 관직명이나 관원 수의 변화가 잦았으나 문종 때를 기준으로 보면, 정3품의 판사(判事) 1명, 정3품의 대부(大夫) 1명, 종4품의 중승(中丞) 1명, 종5품의 잡단(雜端) 1명, 종5품의 시어사(侍御史) 1명, 정6품의 전중시어사(殿中侍御史) 1명, 종6품의 감찰어사(監察御史) 10명 등으로 구성되어 있다. 이에 비해 조선시대의 사헌부는 『경국대전』을 기준으로 할 때, 종2품의 대사헌(大司憲) 1명, 종3품의 집의(執義) 1명, 정4품의 장령(掌令) 2명, 정5품의 지평(持平) 2명, 정6품의 감찰(監察) 13명 등으로 구성되어 있다.

고려시대 간관인 낭사의 구성은 문종 때를 기준으로, 정3품의 좌·우산기상시(左右散騎常侍) 각 1명, 종3품의 직문하(直門下) 1명, 정4품의 좌·우간의대부(左·右諫議大夫) 각 1명, 종4품의 급사중(給事中)·중서사인(中書舍人) 각 1명, 종5품의 기거주(起居注)·기거랑(起居郎)·기거사인(起居舍人) 각 1명, 정6품의 좌·우보궐(左·右補闕) 각 1명, 종6품의 좌·우습유(左右拾遺) 각 1명 등으로 구성되어 있다. 조선시대 사간원의 구성은 『경국대전』을 기준으로 할 때, 정3품의 대사간(大司諫) 1명, 종3품의 사간(司諫) 1명, 정5품의 헌납(獻納) 1명, 정6품의 정언(正言) 2명 등으로 구성되어 있다.

『고려사』에 따르면 고려시대 대관과 간관의 기능은 분리되어 있다. 낭사의 경우 간쟁과 봉박(封駁)을 맡았으며, 어사대의 경우 시정을 논박하고 풍속을 교정하며 관료들에 대한 규찰과 탄핵을 담당하였다. 직제상 낭사는 왕과 관련한 업무를, 어사대는 신료들에 대한 감찰을 담당하였다. 하지만 실제로는 낭사와 어사대가 서로의 업무 영역을 함께 관장하여, 어사대에서도 왕에 대해 간쟁했고, 낭사도 신료들을 탄핵하였다. 언론이라는 성격상 양자의 기능이 상통하는 측면이 있기 때문인 것으로 보인다.

한편 고려시대의 대간은 재추들과의 유대가 상대적으로 강했다고 할 수 있다. 재추들이 겸직제를 통해 대간의 장관을 겸하고 있었고, 간관이 성재(省宰)가 있는 중서문하성의 하부 관원으로 존재하였기 때문이다. 하지만 조선시대의 경우 사헌부의 판사(判事)와 지사(知事)를 없애 재상들과의 유대가 약화되었다. 특히 판사는 성재의 겸임직이었던 만큼 양자의 관계 형성에 매우 중요한 역할을 담당하였는데, 조선에는 처음부터 이 직관이 설치되지 않았다. 따라서 재부(宰府)와 사헌부의 관계가 단절되는 측면이 있었다.

사간원의 경우도 문하부(門下府)가 혁파되고 의정부로 소속되는 대신 왕에게 직속되어 있는 독립 관청으로 분관되었다. 이로 인해 사간원 역시 재상들과의 유대가 약화되었다. 이 같은 변화는 왕이 신료들에 대한 통제력을 강화하기 위해 특정 부서에 과도한 권한이 집중되지 않도록 직능에 따라 부서를 세분화시키는 과정에서 나타난 현상이라 할 수 있다. 이로써 조선시대의 대간은 왕권 및 의정부와 육조가 상호 견제하도록 하는 권력 구조 위에서 정치의 안정을 도모하는 데 큰 구실을 하였다.

한편 고려시대 대간의 서경권이 전 품관을 대상으로 했던 것에 비해 조선시대 대간의 서경권은 5품 이하로 축소되는 것도 또 하나의 특징이라고 할 수 있다. 전반적으로 조선초기의 대간은 고려에 비해 그 권한이 축소되는 경향이 있었다. 하지만 성종대 이후로는 대간을 비롯해서 청요직 전반이 상호 유대 관계를 강화시키는 가운데 대간의 위상과 기능이 점차 확대되어 갔다. 즉 조선에 들어와 대간의 서경권이 5품 이하로 제한되기는 했지만 물의(物議)에 저촉된 자들에 대한 서경의 거부를 강화시켜 대간의 서경이 고려시대 못지않은 영향력을 발휘하도록 했다.

또한 대간의 완의(完議) 제도와 피혐(避嫌)을 정교하게 발전시켜 대간 내부의 의견을 단일화시키는 한편, 국정 운영 과정에서 대간의 영향력을 확대시켜 나갔다. 대간의 이 같은 활동은 중종대 이후 전랑(銓郞)의 낭관권(郎官權)과도 유기적으로 결합하여 당하(堂下) 청요직들의 발언권을 크게 신장시킬 수 있었다. 대간은 이들 청요직들의 입장을 대변하는 창구로서의 역할을 담당하게 되었던 것이다. 이중환은 『택리지(擇里志)』에서 조선의 재상들이 대간의 청론(淸論)에 견제되는 양상을 서술하고 있다. 이는 기본적으로 청요직들이 긴밀한 유대 속에 독자적인 인사권을 구축해 나가고, 대간을 통해 단일한 목소리를 낸 데서 유래한 것이라고 할 수 있다.

하지만 붕당 정치기에 청요직의 장악을 둘러싸고 각 정파 간에 대립이 격화되면서, 대간이 공론을 제기하기보다는 특정 정파의 당론을 대변하는 양상이 짙어졌다. 이를 통해 대간의 청론을 대변하는 창구로서의 기능은 상대적으로 훼손되었다. 대간을 혁파해야 한다는 유수원, 정약용 등의 주장은 이러한 맥락 속에서 나오게 되었던 것이다.

변천

한국의 역대 왕조 언론 기구는 고구려와 백제의 경우 자료 제약으로 구체적인 양상을 찾아보기 힘들다. 신라의 경우 659년(신라 태종무열왕 6)에 설치한 사정부(司正部)와 673년(문무왕 13)의 지방 주현 감찰 기관인 외사정(外司正), 746년(신라 경덕왕 5) 내성(內省) 산하 여러 관사의 규찰을 담당한 내사정전(內司正典) 등이 기록되어 있다. 발해의 경우 중정대(中正臺)의 대중정(大中正)·소정(小正)과 선조성(宣詔省)의 좌상시(左常侍)·간의(諫議) 등이 각각 대관과 간관의 기능을 담당하고 있었다.

고려시대에 들어와 대간 제도는 커다란 진전을 보인다. 국초 이래의 사헌대(司憲臺)와 내의성(內議省)의 토대 위에 성종 초반 어사대와 내사문하성(內史門下省)의 낭사가 설치되어 각각 대관과 간관의 기능을 담당하였다. 이후 어사대는 감찰사·어사대·사헌부 등으로 명칭이 변경되다가 1369년(고려 공민왕 18) 사헌부로 정착되어 조선으로 이어졌다.

내사문하성의 하부 조직인 낭사는 내사문하성이 문종대에 중서문하성으로, 충렬왕 대에는 상서성과 합쳐져 첨의부(僉議府)로, 1369년에는 문하부(門下府)로 변경되는 과정에서 그 소속이 변경되었다. 조선에서는 1401년(태종 1)에 이르러 문하부가 폐지되는 과정에서 사간원이라는 명칭의 왕 직속 기관으로 분관하였다(『태종실록』 1년 7월 13일).

이후 사헌부와 사간원은 1894년 갑오개혁 때 관제 개혁으로 사헌부가 도찰원으로 개편되고, 사간원이 혁거될 때까지 조선의 언론 기관으로서의 기능을 담당하였다. 그 관원은 『경국대전』에 규정된 그것에 단지 사헌부 정6품관인 감찰이 24직에서 13직으로 감소되면서 계승되었다.

참고문헌

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• 『고려사절요(高麗史節要)』
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• 『속대전(續大典)』
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