한성부(漢城府)

조선시대에 수도를 관할하던 관청이자 행정구역.

개설

1392년 조선을 건국한 태조이성계는 1394년 개경(開京)에서 한양부(漢陽府)로 수도를 옮기고 그 이듬해인 1395년 한양부를 한성부로 이름을 고쳤다. 한성부는 1910년 경성부(京城府)로 이름이 바뀔 때까지 515년간 조선왕조의 수도이자 행정구역으로서 정치·경제·사회·문화 등 모든 부분의 중심지였다.

설립 경위 및 목적

고려시대 수도 개경에는 개성부가 있었다. 당시 개성부는 수도는 물론 경기 11현을 통할하고 전국적인 호적 업무를 관장하는 중앙 기구였다. 조선초기 한성부는 고려 말의 개성부를 계승한 것으로서 한성부 주민에 대한 각종 업무를 담당하기 위한 목적에서 수도의 행정조직으로 출범하였다. 태조이성계는 1394년 수도를 개경에서 한양으로 옮기고 한 나라의 도읍지로서 꼭 필요한 궁궐과 성곽 공사를 독려하였다. 1395년 1월에는 개경에 살고 있는 관원과 평민들에게 한양으로 이주하여 주택을 건설하도록 하였다. 1395년 종묘와 경복궁이 완성된 후 같은 해 6월에는 한양부를 한성부로 바꾼다는 명을 내렸다(『태조실록』 4년 6월 6일). 그리고 초대 한성부판사로서 성석린(成石璘)을 임명하고 한성부의 행정편제를 5부 52방으로 구획하고 각 방마다 명표(名標)를 세워 새로운 수도 한성부의 행정 조직을 정비하였다(『태조실록』 5년 4월 19일).

조직 및 역할

조선초기 한성부 정규직 관원에 대한 규정은 『경국대전』에 명시되어 있다. 이에 따르면 한성부는 정2품 관아로서 정2품의 판윤(判尹)을 수장으로 하고, 그 아래 종2품의 좌윤(左尹)과 우윤(右尹), 종4품의 서윤(庶尹) 1인, 종5품의 판관(判官) 2인, 정7품의 참군(參軍) 3인 등 모두 9인의 관원이 있었다. 한성부의 수장인 판윤은 처음 판사(判事)로 불리다가 1466년 부윤(府尹)으로 바뀌었으며(『세조실록』 12년 1월 15일), 1469년(예종 1)에는 판윤으로 바뀌어 『경국대전』에 반영되었다.

한성부 관원의 주요 역할은 행정업무를 담당하는 일이었다. 관청에서 일반적으로 시행하는 관리의 인사업무를 비롯하여 호적의 작성과 호패의 발행, 도망 노비에 대한 조사 보고, 도시 빈민 구제에 관한 업무, 남산 송충이 방제와 도성의 수축을 위한 요역의 부과, 도시민의 동태 파악 등의 행정 업무를 수행하였다. 또한 상공업과 관련된 각종 부조리에 대한 단속 업무, 상인에 대한 통제 업무, 원활한 상업 행위를 위한 관리 통제 등 경제적 업무도 담당하였다. 또한 한성부 내에 토지와 가옥에 대한 관리 업무, 강상(綱常)과 관련된 풍속 규제 업무, 토지와 신분 관련 소송 업무, 개인의 재산과 채무와 관련된 각종 경제 범죄에 관한 사무 등도 한성부의 업무였다.

『경조부지(京兆府誌)』에 의하면 한성부 관아는 중부 징청방(澄淸坊)에 있었으며, 그 남쪽에는 호조가 있었고, 북쪽에는 이조(吏曹)가 있었으며, 동쪽에는 하천이 흘렀고, 서쪽에는 큰 도로가 있었다. 오늘날 종로구 세종로 교보빌딩 북쪽 지역이다. 청사의 규모는 172칸이었는데 그중 99칸이 호적을 보관하기 위한 건물이었으므로 한성부 업무 가운데 가장 중요한 것이 전국의 호적을 관할하는 일이었다.

한성부 관리들은 중앙의 관리들과 같이 대략 오전 5시~7시에 출근하여 오후 5시~7시에 퇴근하였다. 다만 해가 짧은 겨울에는 오전 7시~9시에 출근하여 오후 3시~5시에 퇴근하였다. 그러나 이러한 근무 시간은 원칙이었을 뿐 실제로 하급 관원들은 상급 관원보다 일찍 출근하고 늦게 퇴근하는 것이 일반화되어 있었다. 출근과 퇴근할 때도 예법에 따라 규정된 절차를 따라 엄숙하게 진행되었다.

변천

1469년(예종 1)에는 종2품의 윤을 좌윤(左尹)과 우윤(右尹)으로 분리하는 한편, 소윤 2명은 없애고 종4품의 서윤 1명을 새로 두고 참군 2명을 3명으로 증가시켰다. 그러나 한성부 관아의 전체 관원 수의 변화는 없었다. 1686년(숙종 12)에는 참군 1명을 감원하여 2명이 되었고, 1725년(영조 1)에는 주부(主簿) 1명을 새로 배치하는 대신 참군을 1명으로 감원하였다가 1764년(영조 40)에는 참군을 모두 없애고 주부가 1명 증가하여 2명으로 되었다. 전체적으로 한성부 관원의 큰 변화는 없었지만 1395년부터 1686년까지는 모두 9명, 1686년에서 1887년까지는 8명, 1887년(고종 24)에는 서윤을 폐지하여 한성부 관원은 7명이 되는 등 시대에 따라 약간의 변화가 있었다.

1894년(고종 31) 갑오개혁으로 조선의 모든 관제가 개편되고 관리의 명칭이 변경되면서 한성부의 최고책임자인 판윤은 부윤(府尹)이라고 하였다가 다음 해인 1895년에는 관찰사(觀察使)라고 하였다. 이후 윤(尹)·부윤 등으로 불렸고, 하급 관원의 명칭도 주사(主事)·참서관(參書官)·사무관(事務官)·기수(技手) 등의 명칭으로 불렸다. 1910년 한성부가 경성부로 개칭되기 직전의 한성부의 관원은 부윤 1명, 사무관(事務官) 2명, 주사 15명, 기수 10명 등 모두 33명이었다. 그리고 한성부 관아에는 정규직 관원 이외에 하급 구실아치인 이속(吏屬)들이 있었다. 서리(書吏) 41명, 호적서원(戶籍書員) 11명, 서사(書寫) 1명, 소차서리(疏箚書吏) 3명, 대령서리(鍋令書吏) 1명, 고직(庫直) 1명 등 58명의 이서(吏胥)와 사령(使令) 47명, 벼슬아치를 수행하는 하인인 구종(驅從) 14명, 군사 7명 등 68명의 노비인 도예(徒隸)가 있었다. 따라서 한성부 관아에는 대체로 판윤을 비롯한 정규직 관원 7~9명과 이서 58명, 도예 68명 등 모두 130여 명이 소속되어 있었다.

대체로 조선후기에는 한성부 관아의 하부직제로 육방제도(六房制度)를 두어 행정 업무의 효율을 기하였다. 이방은 서윤이, 호방은 판관, 예방과 병방은 1명의 주부, 형방과 공방도 1명의 또 다른 주부가 감독 및 관할하였다. 이들 각 육방의 업무가 곧 한성부의 업무이다.

이방은 관원들의 근무 성적을 평가하고 인사를 담당하였다. 성적 평가의 기준은 여러 종류의 시험과 근무 능력이었으나, 상관에 대한 언어·행동·예의범절이 상당히 참작되었다. 관원의 성적 평가는 매년 6월과 12월에 실시되었는데, 서윤은 성적평가서를 작성하여 직접 새벽에 판윤의 집에 가서 보고한 후 다시 좌윤과 우윤의 집에 가서 보고하였다. 관원들의 성적 평가는 상·중·하의 3단계로 구분하여 성적을 매겼다. 10번 실시하여 10번 다 상을 받으면 당하관 이하는 1계급 진급시켰고, 10번 심사하여 2번 중을 받으면 녹봉 없는 벼슬인 무록관(無祿官)에 임명하였으며, 3번 중을 받으면 파면하였다.

호방은 호적·시전(市廛)·가옥 등의 관리가 주 업무였다. 호적은 한성부 업무 가운데 가장 방대한 것으로, 한성부가 전국의 호적 업무를 담당하였다. 조선시대 호적은 원칙적으로 3년마다 한 번씩 작성하였다. 호적이 완성되면 1부는 한성부에 보관하고 1부는 강화도로 수송하여 보관하였다. 시전 업무로는 한성부에 속한 상인들을 관리하여 물가를 조절하고 육의전(六矣廛) 등을 관리하였다. 또한 한성부에서 가옥을 신축하려는 부민에게 가대(家垈), 곧 집터를 지급하였는데, 빈 땅[空地]이나 이미 지급된 토지 중에서 2년이 지나도록 가옥을 신축하지 않으면 도로 회수하여 새로운 신청자에게 지급하였다. 집터는 신분에 따라 차등을 두었으나 제대로 지켜지지는 않았다. 이 외에도 국왕이 죄인을 문초할 때 호적을 가지고 대궐 아래 대령해야 하며, 한성부민으로서 16세 이상인 정남(丁男)에게 호패(號牌)를 만들어 지급하는 업무, 매년 연초에 과거에 급제한 지 60년이 되는 노인에게 연회를 베푸는 업무, 당상관과 그 처의 나이 70세 이상자에게 국가에서 매년 선물을 보내는 업무, 국상(國喪) 때 상여를 운반할 여사꾼(輿士軍)을 뽑아 보내는 업무, 걸인의 명단을 작성하여 그들을 구제하는 업무, 사채(私債)로서 폭리를 취하는 무리 즉 고리대금업자를 단속하는 업무 등을 맡았다.

예방은 간택(揀擇)과 산송(山訟)에 관한 업무를 담당하였다. 간택은 왕이나 왕자, 왕녀가 혼인할 때 그 배우자를 선택하기 위한 교지가 내리면 예방에서 오부(五部)에 명하여 간택에 적합한 규수들의 명단을 작성하여 예조에 보고하는 형식으로 진행되었다. 산송은 묘지와 관련된 소송 업무이다. 조선시대에는 산소를 잘 써야 자손이 부귀영화를 누린다는 풍수사상이 만연하여 권력자들이 남의 산에 불법으로 묘를 쓰거나 또는 몰래 쓰는 경우가 허다하여 이에 대한 소송이 자주 발생하였고, 그 업무를 모두 예방에서 처리하였다. 조선시대 한성부의 관할구역에는 묘를 쓸 수 없었다. 이 외에도 일식(日蝕)이나 월식(月蝕)이 있을 때 제사 지내는 일, 임금이 성 밖으로 거둥할 때 임금 수레의 인도와 경계 업무, 한성부민으로서 결혼 적령기가 되었는데도 가난해서 결혼하지 못하는 남녀를 조사해서 선혜청(宣惠廳)에 보고하는 업무 등도 담당하였다.

병방은 범죄로부터 서울을 지키는 일과 화재 예방에 관련된 업무를 수행하였다. 서울 치안 유지를 위한 순찰 업무는 한성부와 군문, 그리고 성종 때 포도청이 설치된 후에는 대체로 한성부와 포도청이 중심이 되어 치안을 담당하였다. 한성부의 치안 업무를 담당했던 말단 기관으로는 경수소(警守所)가 있었고, 경수소보다 그 규모가 작은 마을에는 자치조직인 이문(里門)이 있었다. 한성부 가옥은 대부분 초가로 붙어 있어 화재에 취약하였기 때문에 화재 예방에 각별한 관심을 가지고 순찰 업무를 보았으며, 소화용수와 소방용구를 항상 준비시켰다. 1426년(세종 8) 2월의 경우 금화(禁火)와 소화(消火)를 전담할 금화도감(禁火都監)을 설치하여 방화 업무를 보다 강력하게 추진하였으며, 1431년(세종 13) 5월에는 비화조례(備火條例)를 발표하여 일단 화재가 발생하면 소방지휘본부에 소기(消旗)를 달고 북을 쳐서 동원된 관원이나 군인·한성부 방민(坊民)들이 신속히 소화 작업에 임하도록 하였다(『세종실록』 13년 5월 13일).

형방은 사체를 검시하는 일과 형벌과 관련된 업무를 담당하였다. 한성부 관할구역에서 검시를 요하는 사망사건[人死事件]이 발생하였을 경우 형방에서 이를 처리하였다. 또한 세력가들이 남의 집을 함부로 침탈하는 일을 방지하는 업무도 담당하였다. 이 외에도 국왕이 거둥할 때 도로를 경비하는 일과 3년마다 노비안(奴婢案)을 작성하여 형조에 보고하는 업무 등을 담당하였다.

공방은 한성부 내의 각종 건설과 관련된 업무를 주로 담당하였다. 제일 중요한 업무는 도로 관리였다. 한성부의 도로는 대로(17m), 중로(5m), 소로(3m)로 구분되어 있었으나 세월이 지나면서 민가들이 도로를 침범하여 울타리를 치거나 가옥을 짓기도 하였고 심한 경우 도로를 완전히 막아버리는 경우도 있어 이를 단속하였다. 개천의 관리도 중요한 업무 가운데 하나였다. 사면이 산으로 둘러싸인 한성에 수도가 건설되어 인구가 집중되었으므로 자연적인 유수와 인위적인 하수 처리는 위정자들의 관심사였으며 행정 담당자들의 큰 업무의 하나였다.

이와 같은 한성부의 다양한 업무는 성격상 유사한 업무를 가진 정부 조직과 일정 부분 협조하에 이루어졌으며, 지역적으로 서울에 국한하여 실질적인 업무를 담당한 곳이 한성부 육방이었다.

참고문헌

• 『증보문헌비고(增補文獻備考)』
• 「도성삼군문분계총록(都城三軍門分界總錄)」
• 고동환, 『조선시대 서울 도시사』, 태학사, 2007.
• 서울특별시사편찬위원회, 『서울행정사』, 1997.
• 원영환, 『조선시대 한성부연구』, 강원대학교출판부, 1990.