관찰사(觀察使)

조선시대 각 도에 파견되어 지방 통치의 책임을 맡았던 지방의 최고 장관.

개설

관찰사(觀察使)는 고려의 안찰사(按察使)및 안렴사(按廉使)의 후신으로 고려말에 등장하여 조선말기까지 지방의 각도에 파견되어 지방 통치의 책임을 맡았던 종2품 외관직이다. 감사(監司), 도백(道伯), 방백(方伯), 외헌(外憲), 도신(道臣), 도수신(道帥臣), 도선생(道先生), 영문선생(營門先生), 방면지임(方面之任), 번임(藩任), 얼사(臬司) 등으로도 불렸으며, 조선후기에는 관찰사가 순찰사직을 겸하면서 흔히 순찰사라고 불렸다.

담당 직무

관찰사는 고려말기에 처음 등장하였다. 고려시대에는 지방 각 도(道)에 주로 시종(侍從)·낭관(郎官)으로 4~6품의 안찰사나 안렴사를 임명하여 파견하였으나, 1388년(고려 창왕 즉위)에 이르러 삼성(三省)과 중추원(中樞院) 양부(兩府)의 대신이 도관찰출척사(都觀察黜陟使)로 파견되어 품계가 높아졌다. 또 6개월마다 교체되던 것을 1년 임기제로 정착시켰다. 또한 1389년(고려 공양왕 1)에는 구전관(口傳官)의 형식으로 발령하던 것을 제수(除授)라는 정식 임명 절차를 밟도록 개혁하였으며, 1390년(고려 공양왕 2)에는 사무 기구로 경력사(經歷司)를 설치해 경력과 도사(都事)라는 수령관을 두어 조선시대 관찰사제의 기본을 마련하였다.

그러나 조선 태종대에 이르기까지 관찰사제는 확고히 정착되지 못하였다. 양계(兩界)에는 관찰사 대신 도순문사(都巡問使)가 파견되었고, 나머지 6도의 경우에도 1392년(태조 1)~1401년(태종 1)에 몇 차례나 안렴사로 환원되었다가 다시 복구되는 변동을 보였다. 그 뒤 1414년에 양계 지방이 동북면·서북면에서 영길도(永吉道)·평안도로 개칭되어 도제(道制)에 편입되는 것을 계기로 1417년에 이 지역에도 도관찰출척사가 파견되었다. 이에 비로소 전국에 걸쳐 일률적인 관찰사제가 확립되었다.

조선초기 관찰사의 정식 명칭인 도관찰출척사겸감창안집전수권농관학사제조형옥병마공사(都觀察黜陟士兼監倉安集轉輸勸農官學事提調刑獄兵馬公事)라는 긴 직함에서 보듯 관찰사는 도내의 행정·군사·사법을 관장하고 부사·목사·군수·현령·현감 등의 외관을 감독하였다. 조선초기에는 관찰사제가 확립되면서 관찰사는 중앙의 행정 관서와 지방 수령 사이에서 연계적 역할을 담당한 매우 중요한 행정 장관이자 군사 지휘관으로 자리 잡게 되었다.

원래 고려전기 중앙과 지방의 행정 체계는 중앙과 주현(州縣)의 직첩체계(直牒體系)였다. 국가가 직접 주현에 직결되었고 그중에서도 외관, 즉 수령이 있는 주현만이 직첩의 대상이었다. 그러나 고려후기에 이르면 수령의 수가 크게 증가하면서 중앙정부의 직접적인 수령 파악 방식은 점차 한계성을 드러내게 되었다. 그리하여 수십 개의 주현을 포괄하는 도(道)라는 새로운 행정 단위를 설정하여 도에 파견하는 외관으로 하여금 수령을 장악하게 하고, 중앙정부는 도의 장관을 장악하는 지방 통치 방식을 택하게 되었다. 그러나 명실상부한 도제의 확립은 여말의 관찰사제가 실시되면서부터이다.

여말의 관찰사에게는 종전의 안찰사나 안렴사보다 훨씬 큰 권한과 지위가 부여되었다. 먼저 1388년에 종전의 안렴사를 파하고 도관찰출척사를 보냈는데, 이 도관찰출척사는 양부대신(兩府大臣)으로 파견되었고, 교서(敎書)와 부월(斧鉞)이 지급되었다. 교서와 부월을 지급한 것은 관찰사에게 한 방면(方面)의 전제권을 부여한 것이라 하겠다. 교서의 내용에 의하면 관찰사에게 한 방면의 절대 권한이 위임되었는데, 그중에서도 특히 관내 외관에 대한 출척권(黜陟權)과 직단권(直斷權)은 관찰사의 가장 중요한 권한이라 할 수 있다.

관찰사는 크게 두 가지, 지방관에 대한 규찰과 지방 장관의 기능을 수행하고 있었다. 수령이나 첨사(僉使)·만호(萬戶)·찰방(察訪) 등 외관의 근무 상태에 대한 관찰사의 규찰은 이들의 근무 성적 고과에 기준이 되었으며, 지방관의 탐학 등은 풍문을 듣고서 탄핵할 수 있는 권한도 갖고 있었다. 따라서 관찰사는 수령 등과는 상피(相避)해야 했다.

또한 관찰사는 도내 행정 및 군사 업무를 통제·지휘할 권한을 갖고 있었다. 도내 수령에 대한 지휘권은 물론이고, 병마절도사(兵馬節度使)·수군절도사(水軍節度使)의 직책을 모두 겸해서 따로 병마·수군절도사를 두는 도에서도 군사에 대한 통제권을 행사하였다. 관찰사는 중요한 정사에 대해서는 중앙의 명령에 따랐지만, 관할하고 있는 도에서는 도의 장관으로서 경찰권·사법권·징세권 등을 행사하여 지방 행정의 절대적 권력을 가지고 있었다.

관찰사의 기능 가운데 외헌적(外憲的) 기능은 관찰사 고유의 기능이라고 할 수 있다. 조선초기 관찰사제가 확립되면서 도내의 모든 외관은 관찰사의 포폄 대상이 되었다. 관찰사는 외관, 특히 수령의 현부(賢否)와 능부(能否)를 정확하게 평가하기 위하여 도내를 순력(巡歷)해야만 했다.

그러나 조선후기에는 군현 통치 형태가 순력에서 유영(留營)으로 변하면서 수시 순력은 봄가을 2회로 정식화되었고, 기간도 1개월 이내로 단축되었으며, 목적도 감진(監賑)과 농형간심(農形看審)이 주된 것이었다. 이와 같은 변화는 관찰사의 순력으로 인하여 초래되는 민폐의 혁제, 외헌적 기능보다 방백적(方伯的) 기능이 보다 중시되었기 때문이다.

방백적 기능으로는 권농, 진휼, 수세와 재정, 교화와 시취, 교문(敎文)의 반포·신임수령 도임(到任)의 계문·외관급가(外官給暇)·유고수령대차상청(有故守令代差狀請)·효열시포(孝烈施褒)·밀주의 제조와 판매 금지·도살 방지·벌송(伐松) 금지·사원(祠院) 창설 방지·진상품의 간품감봉(看品監封) 등의 기타 잡다한 행정사무와 같은 행정적 기능 외에도, 유(流) 이하의 죄를 직단하는 사법적 기능과 도내의 병·수사 겸직 같은 군사 지휘권과 군정 사무를 관장하는 군사적 기능을 지니고 있었다.

변천

조선초기 관찰사의 명칭은 도관찰출척사 또는 도관찰사였다. 1466년(세조 12)의 신관제(新官制)로 인해 관찰사로 명칭이 바뀌었으며, 『경국대전(經國大典)』에는 종2품 외관직으로 수록되어 조선말기까지 지속되었다. 한편 조선후기에는 관찰사가 외방에 파견되는 봉명사신인 순찰사직을 겸직하면서 관찰사겸순찰사가 되었고, 관찰사보다는 겸직인 순찰사로 널리 일컬어졌다.

8도에 파견되던 조선시대의 관찰사는 1895년(고종 32)의 관제 개혁으로 전국이 8도에서 23부(府)로 구획될 때에도 각 부의 관찰사로 남았으며, 내무대신의 지휘와 감독을 받도록 되었다. 그러다가 1896년에 다시 전국을 13도로 개편함에 따라 각 도의 관찰사가 되어, 1910년 일본이 우리나라를 강점할 때까지 존속하였다.

종2품직인 관찰사의 선임은 원칙적으로 천거에 의해서 왕이 임명하였다. 관찰사의 천거권은 『경국대전』에서는 의정부 및 육조 당상과 사헌부·사간원 관원만이 지니고 있었다. 그러나 조선후기에는 임진왜란을 계기로 대두된 국방 의식의 고조와 비변사의 권한 강화에 따라 한동안 관찰사의 천망권(薦望權)을 비변사에서 행사하였다.

인조대부터 평안·함경도를 제외한 6도의 관찰사는 이조에서 관장하게 하고, 평안·함경 양도의 관찰사는 조선말기까지 비변사가 천망권을 행사하였다. 관찰사의 자질로는 공렴정직(公廉正直)과 암련(諳鍊)이 요구되었으며, 일반적으로 문신이 선임되었는데, 부득이한 경우에는 관찰사와 수령관 중에서 최소 1명이라도 문신으로 차임한다는 문무교차법이 정해졌다.

관찰사의 임기는 여말부터 1년 임기였는데, 세종대 겸목법이 실시될 때에는 30개월로 늘기도 했으나, 『경국대전』에서는 360일로 규정하고 있다. 조선후기에는 관찰사의 임기에 대하여 논란이 거듭되다가 1669년(현종 10) 2월 판중추부사송시열(宋時烈)의 건의로 2년으로 항식화되고, 그것이 영조 때 『속대전(續大典)』에 법제화되었다.

관찰사는 도내에서의 권한이 막중하고 업무가 과중하였으므로, 조정에서는 관찰사의 속관으로 외관을 파견하였다. 조선초기부터 종5품의 도사가, 1466년까지는 4품이 파견될 경우 경력이 수령관으로 파견되었는데 수령관은 흔히 아감사(亞監司)라고 불리었으며, 종9품의 검률(檢律)과 심약(審藥)이 설치되어 있었다. 그런데 후기에는 관찰사가 도내 큰 고을의 수령을 겸[兼牧]하면서 겸목읍의 수령을 감하고 관찰사의 겸목 업무를 보좌 혹은 대행하기 위한 판관(判官)이 설치되었으며, 군정 사무를 보조하기 위한 종6품의 중군(中軍)이 배치되었다.

관찰사의 관청은 감영이라고 하며, 1446년(세종 28)에 경력이 폐지된 뒤로는 도사 외에 검률·심약 등이 직속 관원이었다. 한때 관찰사가 감영이 설치된 지역의 수령을 겸한 일이 있는데, 그 경우 판관을 두었으며, 조선후기에는 중군이 추가되었다. 그 밖에 일반 행정은 감영에 속한 영리(營吏)들이 이(吏)·호(戶)·예(禮)·병(兵)·형(刑)·공(工)의 6방에 소속되어 담당하였다.

각 도의 감영은 경기에는 서울 또는 수원, 충청도는 충주 또는 공주, 경상도는 경주나 상주 또는 대구, 전라도는 전주, 함경도는 함흥 또는 영흥, 평안도는 평양, 황해도는 해주 또는 황주, 강원도는 강릉 또는 원주에 있었다. 처음에는 지방관 규찰이 기능의 중심을 이루어 관찰사가 감영에 머무는 기간이 적었으나, 뒤에는 지방장관 기능이 중심이 되어 대부분의 시간을 감영에서 근무하게 됨으로써 감영 기구도 강화되었다.

의의

고려의 안렴사 체제에서 조선의 관찰사 체제로 바뀐 것은 고려전기 이래 꾸준히 추진되어 온 군현제와 도제 정비 작업의 결과였다. 뿐만 아니라 그 촉진제로서의 구실을 담당, 조선의 중앙집권적 체제 구축에 크게 이바지하였다. 조선왕조는 지방 통치를 위해 전국을 8도로 나눈 후, 하부 조직으로 부·목·대도호부·도호부·군·현으로 편성된 군현제를 실시하여, 왕-관찰사-수령을 직결하는 지방 통치를 도모하였다.

중앙집권을 강화하기 위한 지방 통치책의 일환으로 왕은 대리인으로 지방에 파견된 관찰사에게 직계권을 부여하고, 관내의 외관과 백성을 통치하는 지방 행정 최고책임자의 지위를 부여하였다. 이에 따라 관찰사는 중앙과 지방의 행정 조직 사이에서 왕과 직접 연결된 왕권의 대행자로서 한 도의 모든 행정 책임과 시정의 성패를 책임지며, 관할 구역 내의 민관 군정을 총괄하던 최고 책임자였다. 그러므로 국가 통치의 성패가 관찰사의 현부와 능부에 달려있다고 해도 과언이 아니었다.

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