공법(貢法)

전지를 6등급으로, 농사의 작황을 9등급으로 나누고, 이에 근거하여 1결당 전세를 최고 20말에서 최저 4말까지 차등 있게 부과한 전세 수취제도.

개설

고려말 전제개혁(田制改革) 이후 실시된 답험손실(踏驗損實)이 여러 가지 폐단을 일으키자, 이를 개선하여 민생을 안정시킬 필요성이 제기되었다. 아울러 고려후기 이래 연작농법(連作農法)의 확산으로 농업생산력이 증대되자, 이에 상응하는 새로운 전세(田稅) 수취 규정이 필요하게 되었다. 그리하여 세종은 1430년(세종 12) 전국적으로 공법안(貢法案)에 대한 여론조사를 실시하고 여러 차례에 걸쳐 시험을 거듭한 끝에 1444년(세종 26) 공법을 확정하였다(『세종실록』 26년 11월 13일).

그리하여 결부제(結負制)에 의거하여 전지(田地)를 비옥하고 메마른 정도에 따라 6등급으로 나누고[田分六等], 그해의 농사 작황에 따라 9등급으로 나누었다[年分九等]. 그리고 1결당 최고 20말[斗]에서 최저 4말까지 한 등급에 2말씩 등급의 차이를 두어 징수하도록 하였다. 그렇지만 과세 기준이 복잡하고 토지의 작황을 일일이 파악해야 하는 번거로움 때문에 점차 전품(田品)과 연분을 실제보다 낮게 적용하여 보통 4~6말을 거두는 것이 관례화되었다. 그러다가 1635년(인조 13) 영정법(永定法)의 제정으로 1결당 4말로 고정되었다.

제정 경위 및 목적

고려말 전제개혁 때 제정된 조세 규정에는 공전(公田)·사전(私田) 모두 평상년(平常年)을 기준으로 수전(水田) 1결에 조미(糙米) 30말, 한전(旱田) 1결에 잡곡(雜穀) 30말을 전세로 수취하도록 되어 있었다. 그렇지만 해마다 농사의 작황이 같을 수 없었기 때문에 작황에 따라 수세액(收稅額)을 조절해야만 하였다. 이런 사정으로 공전의 경우에는 국가가, 사전의 경우에는 전주(田主)가 농사의 작황을 직접 조사하여 수세액을 결정짓는 답험손실이 실시되었다.

그런데 이 과정에서 답험에 필요한 경비를 농민에게 떠넘기거나 손실(損失)의 정도를 실제보다 가볍게 책정하여 더 많은 전세 또는 전조(田租)를 거두려 하는 등 여러 가지 폐단이 발생하였다. 또한 고려후기 이후 심경법(深耕法)·시비법(施肥法) 등과 같은 농업기술의 발전으로 연작농법이 널리 보급되면서 단위 면적당 생산성이 크게 높아진 전지가 늘어나고 있었다. 그런데도 불구하고 전품은 여전히 상·중·하의 3등급으로 유지되고 있었고 또 대부분 하등전(下等田)으로 분류되어 있었다. 그 결과 농업생산력의 발전에 상응하는 전세 수취가 이루어지지 못하였다. 세종은 이와 같은 문제점을 해결하기 위하여 새로운 정액 세법을 만들고자 하였다.

내용

1430년(세종 12) 8월 전국적으로 중앙의 관리와 지방의 품관(品官)·일반 백성[村民] 등 모두 7만 4,149명을 대상으로 1결당 일률적으로 전세 10말을 거두는 공법안(貢法案)의 찬반에 대한 조사가 실시되었다. 찬성이 9만 8,657명, 반대가 7만 4,149명이었다(『세종실록』 12년 8월 10일). 그렇지만 세종은 의견이 분분하다는 이유로 공법안을 시행하지 않았다.

공법안은 1436년(세종 18)부터 다시 논의하기 시작하였다. 우선 영의정황희(黃喜) 등이 공법절목(貢法節目)을 마련하였다. 이에 따르면 전국의 전지를 3등급으로 나누되, 경상도·전라도·충청도를 상등으로 하고, 경기도·강원도·황해도를 중등으로 하며, 평안도·함길도(咸吉道: 현 함경도)를 하등으로 구분하였다. 그리고 다시 각 도의 전품은 도행장(導行帳)을 근거로 3등급으로 구분하여 모두 27등급으로 나누었다. 그리고 여기에 다시 1435년의 답험손실 산정액과 국가 재정의 수입과 지출[經費]을 참작해서 전세 수취액을 정하고자 하였다(『세종실록』 18년 5월 22일).(태깅 오류 『세종실록』 이하 생략) 이후 이를 추진할 공법상정소(貢法詳定所)를 설치하여(『세종실록』 18년 윤6월 15일) 구체적인 보완책을 강구한 다음, 1437년 7월에 최초의 정액 수세법(定額收稅法)인 공법을 일단 공포하였다(『세종실록』 19년 7월 9일).

공법에 따르면, 경상도·전라도·충청도는 상등, 경기도·강원도·황해도는 중등, 함길도·평안도는 하등으로 토지의 등급[土品]을 정하고, 또 본래 정했던 전적(田籍)의 상·중·하등에 따라 그대로 전품을 나누어 1결당 최고 20말에서 최저 12말을 거두도록 하였다. 단, 제주도는 이러한 전품을 적용하지 않고 10말을 징수하도록 하였다. 그리고 모두 묵힌 전지[全陳之田]와 한 집의 경작지가 모두 재해를 입은 경우에는 전주가 신고하면 수령이 직접 심사하여 전세를 면제하였다.

하천의 물길이 바뀌어 경작할 수 없게 된 전지[川反浦落之田]도 전주가 신고하면 수령이 직접 심사하여 그 전적에서 빼 주었다. 아울러 논을 밭으로, 밭을 논으로 바꾸어 경작[反耕]하여도 새로 전지를 측량할 때까지는 본래의 전적[元籍]에 따라 전세를 거두도록 하였다. 그렇지만 이 공법은 그대로 시행되지 못하였다. 무엇보다도 이 무렵부터 자연재해가 계속 이어져 민생이 불안했던 데다가 여전히 농업생산력의 일반적인 수준이 안정되어 있지 못했기 때문이었다.

이러한 사정으로 여러 가지 찬반 논의를 거친 끝에 공법의 규정을 부분적으로 수정하였다. 그리고 1440년(세종 22) 생산력이 상대적으로 높았던 경상도와 전라도에서 답험손실을 어느 정도 활용하면서 공법을 시험 삼아 먼저 시행하였다. 이어 다음 해에는 충청도에도 시행하였다. 그렇지만 곧바로 반대 여론에 부딪혔다. 전체 전지 가운데 비중이 적은 상등전과 중등전의 경우에는 전세의 최고 액수가 이전의 30말보다 가벼운 20말이어서 부담이 가벼워졌으나, 절대 다수를 차지하는 하등전의 경우에는 12말 내지 17말이 징수되어 전세 부담이 전보다 늘어나는 결과를 초래하였기 때문이다.

수정된 공법에서도 문제점들이 드러나자, 우선 1443년(세종 25) 7월에 경상도·전라도·충청도 하등전의 1결당 세액을 2말씩 줄이는 임시 조치를 취하였다. 이어 11월에는 앞서 마련한 수정안을 일부 수정하여 상등전과 중등전은 그대로 둔 채 하등전만 다시 3등급으로 나누어 전품을 5등급[五等田品]으로 구분하였고, 작황의 정도를 9등급으로 나누었다[年分九等]. 이어 11월에는 앞서 마련한 수정안을 일부 수정하여 상등전과 중등전은 그대로 둔 채 하등전만 다시 3등급으로 나누어 전품을 5등급[五等田品]으로 구분하였고, 작황의 정도를 9등급으로 나누었다[年分九等]. 또한 결부제(結負制)를 실시하면 양전(量田)에 막대한 경비와 노력이 투입되어야 할 뿐 아니라 전품을 나누고 결부를 산출하는 과정에서 담당 관리들의 자의적인 판단이 개입될 여지가 많다는 이유로 경무법(頃畝法)을 대신 적용하도록 하였다. 아울러 경상도·전라도·충청도의 전세를 상등전·중등전은 1결당 1말씩, 하등전은 4말씩 각각 줄였다.(『세종실록』 25년 11월 2일).

이와 같은 수정안을 마련한 다음 전제상정소(田制詳定所)를 설치하여, 진양대군(晉陽大君)이유(李瑈, 뒷날의 세조)를 도제조(都提調), 의정부좌찬성하연(河演)·호조 판서박종우(朴從愚)·지중추원사정인지(鄭麟趾)를 제조로 임명하여 전품을 시험하는 등 공법의 시행을 추진하였다(『세종실록』 25년 11월 13일). 그러나 전품의 구분 기준과 경무법에 대한 반대 여론이 높아 세종은 새로 정했던 공법 절목(貢法節目)의 시행을 포기할 수밖에 없었다. 이에 다시 수정·보완을 계속하여 마침내 1444년(세종 26) 6월에 토지의 비옥도와 그해의 농사 형편을 함께 고려하는 내용의 새로운 안을 마련하였다. 이에 앞서의 경무법을 폐지하고 다시 결부제로 환원하였다. 전품은 6등급으로 구분하였으며, 농부의 손마디 길이를 근거로 한 지척(指尺)이 아니라 좀 더 정확한 주척(周尺)을 사용하여 토지를 측량하도록 하였다. 그리고 전지의 넓고 좁음에 따라[隨地廣狹] 단위를 같게 하여[同科收稅] 전세를 거두도록 하였다(『세종실록』 26년 6월 6일).

그런데 이 수정안을 시행하기 위해서는 전지의 비옥하고 메마른 정도와 그해 농사 작황의 잘되고 못된 정도를 조사하여 결정해야 했다. 그렇기 때문에 전제상정소에서는 전지 소출에 대한 직접적 조사를 해야 했다. 이에 대해 반대하거나 연기하자는 의견들이 대두되면서 전면적인 시행이 어려워지자, 세종은 우선 경차관(敬差官)을 충청도 청안현(淸安縣)에 파견하여 시험적으로 전품을 나누어 보도록 하였다(『세종실록』 26년 윤7월 29일). 이어 전품을 나누는 일을 내년으로 미루자는 김종서(金宗瑞) 등의 주장에 대해 충청도의 비인(庇仁)과 경상도의 함안(咸安)·고령(高靈), 그리고 전라도의 광양(光陽)·고산(高山)에만 시행하자고 타협책을 제시하여 전품의 등급을 나누는 작업을 계속 진행시켰다(『세종실록』 26년 8월 13일).

마침내 그해 11월에 전제상정소에서 공법의 최종안을 채택하였다. 이 최종안은 결부제에 의거하여 전지를 비옥하고 메마른 정도에 따라 6등급으로 나누고, 그해의 농사 작황에 따라 9등급으로 나누어 세액에 차등을 두어 거두는 것을 골자로 하였다(『세종실록』 26년 11월 13일). 주요 내용들을 살펴보면, 1등전 1결은 38무(畝), 2등전은 44무 7푼(分), 3등전은 54무 2푼, 4등전은 69무, 5등전은 95무, 6등전은 152무로 확정되었다. 그리고 1결의 수확량을 400말로 보아 그 1/20에 해당하는 20말을 1결의 세액으로 정하였다. 또 그해의 농사 작황을 군현을 단위로 9등급으로 나눠 20말에서 4말까지 한 등급에 2말씩 차등을 두어 징수하도록 하였다. 다만 수확이 40말 이하일 경우에는 전세를 모두 면제하였다.

그리고 양안(量案)에 등재되어 해마다 농사를 짓는 전지[正田] 가운데 묵힌 전지[陳荒田]에서는 모두 전세를 거두었다. 해마다 농사를 짓지 못하는 전지[續田] 가운데 묵힌 전지는 수령이 경작자의 신고를 받아 직접 심사하여 감사(監司)에게 보고하게 하였다. 그러면 감사와 수령관(首領官)이 다시 조사하여 보고한 다음 전세를 면제시켰다. 정전(正田)이나 속전(續田) 가운데 수해(水害)로 침몰된 전지도 같은 절차를 밟았다. 중앙에서 파견된 관원[京官]이 조사한 뒤에, 손실된 전지의 면적을 문서에 기록하고 보고하여 면제시켰다. 아울러 재해를 입은 전지[災傷田]의 경우에는 10결 이상일 때만 같은 절차를 밟아 면제시켰다. 이러한 내용의 공법은 『경국대전』에 거의 그대로 등재되었다. 다만 연분 등급을 심사하여 정하는 기준이 군현 단위에서 읍면(邑面) 단위로 조정되었을 뿐이었다.

공법이 시행되기 위해서는 새로운 기준에 따른 양전이 먼저 이루어져야 했다. 공법에 의거한 양전은 경기도(1461년) → 전라·충청도(1462년) → 경상도(1463년) → 황해도(1471년) → 강원도(1476년) → 평안도(1486년) → 함경도(1488~1489년) 순으로 실시되었다. 그리고 공법은 전라도(1450년) → 경기도(1461년) → 충청도(1462년) → 경상도(1463년) → 황해도(1471년) → 강원도(1478년 무렵) → 평안도(1487년) → 함경도(1489년)의 순서로 마침내 전국적으로 시행되었다. 황해도·평안도·함경도가 늦었던 것은 토질이 척박하여 매년 경작할 수 있는 땅이 적어 주민들의 반대가 심했기 때문이었다.

공법은 최초의 시행 이후 45년이나 지나서야 비로소 전국적으로 시행되었다. 또한 공법은 엄격한 의미의 정액 수세법과는 거리가 있었다. 해마다 농사 작황을 고려하여 전세 수취액을 조절하는 답험손실을 적용하였기 때문이다. 또 전품·연분의 등급과 재상(災傷)의 정도를 심사하는 일이 담당 관원의 자의적인 판단에 따라 이루어졌기 때문에 공정한 집행이 이루어지지 못하는 경우도 적지 않았다. 이 과정에서 양반 지배층이 소유·경작하는 비옥한 전지는 상대적으로 실제보다 낮은 등급의 전품으로, 가난한 농민의 척박한 전지는 실제보다 높은 등급으로 판정받는 경우가 많았다. 연분을 판정할 때에도 읍 또는 면을 단위로 하였기 때문에 비옥한 대규모의 전지를 소유한 자에게는 매우 유리하였다. 반면 상대적으로 척박한데다 적은 규모의 토지를 소유·경작하는 농민은 재해를 입었다고 하더라도 세금을 면제받기 어려운 실정이었다.

변천

결국 전분 6등과 연분 9등을 기본 내용으로 하는 공법은 과세 기준이 복잡하고 토지의 작황을 일일이 파악해야 하는 번거로움이 있어 현실적으로는 규정대로 적용하기 어려웠다. 이러한 요인이 중요하게 작용하여 점차 전품과 연분을 실제보다 낮게 적용하여 보통 4~6말을 거두는 것이 관례화되었다. 임진왜란 이후 민생이 더욱 어려워지자, 1635년에 영정법을 제정함으로써 사실상 1결당 4말로 고정되었다.

참고문헌

• 『경국대전(經國大典)』
• 강제훈, 『조선 초기 전세 제도 연구: 답험법에서 공법 세제로의 전환』, 고려대학교 민족문화연구원, 2002.
• 김태영, 『조선 전기 토지 제도사 연구: 과전법 체제』, 지식산업사, 1983.
• 서종태 외 편, 『고려말(高麗末)·조선초(朝鮮初) 토지제도사(土地制度史)의 제문제(諸問題』, 서강대학교 인문과학연구소, 1987.
• 박시형, 「이조 전세 제도의 성립 과정」, 『진단학보』14, 1941.