도행장(導行帳)

고려 및 조선시대에 조세를 부과하기 위해 전지(田地)를 측량하고 구체적인 내용들을 자세히 기록한 토지대장.

개설

고려시대를 비롯하여 조선시대에도 양전(量田)이 여러 차례 행해졌다. 특히 조선시대에는 법제상으로 20년에 한 번씩 양전을 실시하고, 그에 따라 양안(量案)을 3부씩 작성하여 호조와 해당 도와 읍에 각각 보관하도록 규정하였다. 양전은 대한제국시대에도 전국적으로 시행되었다. 이와 같은 양전의 결과를 기록한 장부가 도행장(導行帳), 즉 양안이다. 현재 다수의 도행장들이 전해지고 있다.

내용 및 특징

도행장은 국가가 토지를 측량하여 기록한 장부로, 전안(田案)·철권·전적(田籍) 등으로도 불렸다. 국가는 재정을 확보하기 위하여 농지를 조사하고 측량하여 경작지의 작황을 파악하였으며, 이를 기초로 토지에 세를 부과하였다. 세를 공정하게 부과하기 위해 전국의 전결(田結) 수를 측량하고 누락된 토지를 적발하여 불법적으로 탈세되는 토지가 없도록 하는 것이 주된 작업이었다. 한편 토지 면적을 파악하는 방식이 수확량에 따라 결정되는 결부제(結負制)였으므로, 합리적으로 전세를 징수할 수 있는 방법도 모색되어야 했다.

토지 제도를 기초로 한 세제 운영을 전정(田政)이라 하는데, 이는 양전과 수세가 주된 내용을 이루고 있으며, 그중 기초적인 것이 양전이었다. 국가가 도행장을 작성한 목적은 재정의 기본을 이루는 전세(田稅) 또는 전결세(田結稅)를 징수하는 데 있었다. 이를 위해 선행되어야 했던 작업이 양전이었다. 결국 양전은 수세와 밀접하게 관련되었으며, 세액을 확정하는 데 필요한 기초 자료인 양안, 즉 도행장의 작성으로 완료되었다.

양전을 통하여 전국의 결총(結總)이 정해지면 각 지방에 대한 전결 세액이 확정되었고, 이것이 개별 토지에 배정됨으로써 전세 행정의 기초가 이루어졌다. 이와 같은 방식은 국가적인 수세가 이루어진 시기에 모두 해당되었을 것으로 생각된다.

고려시대를 이어 조선시대에는 법제적으로 20년마다 한 번씩 전국적인 규모로 양전을 실시하고, 이를 토대로 양안을 작성하여 호조 및 해당 도와 읍에 각각 1부씩을 보관하도록 하였다. 그러나 양전은 막대한 비용과 인력이 필요한 사업이어서, 실제로는 수십 년 내지 100여 년이 지난 뒤에 실시되기도 하였다. 전국적인 규모로 양전이 실시된 적은 거의 없었으며, 각 지역의 필요에 따라 개별적으로 실시되어 도행장이 작성되었다.

이들의 기재 형식이나 기재 내용을 살펴보면, 양안에는 자호(字號), 지번(地番), 양전 방향, 토지 등급, 지형 및 척수(尺數), 결부수(結負數), 사표(四標), 주(主) 혹은 기진(起陳), 시작(時作) 등을 기재하였다. 자호는 5결을 양전의 단위로 하되, 『천자문』 순서에 따라 기록하였다. 지번은 각 자호 안에서 필지(筆地)의 순서를 기록한 것이다. 양전 방향은 남범(南犯)과 같이 양전이 이루어지는 방향을 표시하였다. 토지의 등급은 6등급으로 나뉘었으며, 지형은 방답(方畓)·직답(直畓)·구고답(句股畓)·제답(梯畓)·규답(圭畓) 등으로 구분되었다.

척수는 지형의 실제 거리를 양전척(量田尺)으로 측량하여 표시하였으며, 결부수는 실제 전답의 면적을 결부법에 맞춰 토지의 등급에 따라 계산한 것으로 조세를 부과하는 기준이 되었다. 사표는 전답과 동서남북으로 인접한 지역의 상황을 각 방향마다 표시한 것이다. 기진은 경작 여부를 밝힌 것으로 경작되는 것은 기, 경작되지 않는 것은 진으로 표시하였다. 시작 혹은 주는 소작인 내지 소유자를 표시한 것으로 해석되고 있다.

경작되고 있는 토지의 소유자, 즉 기주(起主)의 기재는 양반일 경우에는 직함이나 품계를 적은 뒤 본인의 성명과 가노(家奴)의 이름을 아울러 표시하였고, 평민의 경우에는 직역과 성명을, 천민일 경우에는 천역(賤役) 명칭과 이름만 기록하도록 되어 있었다. 군현 양안에는 소유주만을 기입하는 것이 관례로 되어있었으나, 소유자와 소작인을 아울러 기재한 것도 있으며, 소작권이 자주 변동됨에 따라 소유자와 소작인을 모두 기재한 것도 있는 등 기재 형태는 도행장에 따라 달랐다.

변천

고려 및 조선시대에는 도행장이라 불렸으며, 조선후기에는 도행장 혹은 양안으로 불렸다. 현재 양전의 결과를 기록하여 둔 도행장의 명칭은 숙종 및 고종대 양전 사업의 결과로 작성된 책자에서 확인할 수 있다. 양전의 시행과 함께 도행장이 작성되었으므로, 양전의 시행은 도행장의 작성 및 변화와 깊은 관련을 맺고 있다. 양전법과 세법의 변화는 세종대 공법, 1653년(효종 4)에는 양전법이 개정되어 구체적인 내용은 『전제상정소준수조획』에서 찾아볼 수 있다.

양전의 시행 과정을 살펴보면, 여말선초 조선의 건국 주도 세력이 경제적 기반을 확보하기 위해 토지 개혁을 실시하였다. 1389년(고려 창왕 1)부터 건국 주도 세력들은 평안도와 함경도를 제외한 6개 도에 양전을 실시하였고 이듬해 종결을 지었다. 이후 양전 사업을 계속 실시하여, 『세종실록』 「지리지」에 의하면 총 토지 면적 171만여 결을 확보하였으나, 임진왜란을 거치면서 전결이 황폐해지고 토지대장은 흩어져버렸다.

전쟁 후에는 시기 전결이 30만여 결에 불과하였으며, 이후 대표적인 양전으로는 1613년(광해군 5)의 삼남 양전, 1634년(인조 12)의 삼남 양전, 1663년(현종 4)의 경기도 양전, 1665년(현종 6)의 함경도 양전, 1669년(현종 10)의 충청도 20읍과 황해도 4읍에 대한 양전, 1701년(숙종 27)의 황해도 3읍 양전과 1709년(숙종 35)의 강원도 16읍 양전, 1719년(숙종 45)과 그 이듬해의 삼남 양전 등을 들 수 있다.

순조 연간에 대규모의 양전 계획이 세워졌으나 반대가 심해 시행되지 못하다가, 대한제국기인 1898~1904년에 비로소 전국적인 규모로 양전이 시행되었다. 대한제국기에 양전 사업을 맡을 양지아문이 설치되고, 실무진으로 양무감리와 양무위원이 임명되어 여러 곳에서 동시에 양전이 실시되었다.

1901년(광무 5) 흉년으로 양전 사업이 일단 중단되었으나, 1901년 10월 새로운 기구로서 지계아문이 설립되어 지계 발행을 위한 사업에 착수하였고, 1902년(광무 6) 3월에는 양지아문의 기구를 지계아문에 통합시켰으며 양전이 시행되었다. 이와 같은 대규모의 양전은 20년마다 시행하여야 했으나 그대로 지켜지지 않았다. 대부분 전국적인 규모가 아닌 일부 지역, 대체로 도 단위로 행해진 경우가 많았고, 게다가 폐단이 크게 나타난 지역에서는 미봉적인 양전이 시행되기도 하였다.

현재 남아있는 일반 양안 가운데 대표적인 것으로는 1719~1720년에 작성된 소위 「경자양안」과 「광무양안」이 있다. 「경자양안」은 현재 경상도·전라도의 것만이 서울대학교 규장각에 소장되어 있다. 「광무양안」은 1899~1901년 양지아문에서 전국 331군 가운데 124군에 걸쳐 실시한 양전과, 1902~1903년 지계아문에서 94군에 걸쳐 실시한 양전의 결과 작성된 양안으로, 기재 방식이 이전의 양안과는 차이를 보인다.

의의

고려와 조선시대 국가의 조세가 조용조(租庸調)를 기반으로 삼고 있다고 볼 때, 국가가 조세를 부과하는 주된 대상은 토지와 호구였다. 국가는 토지와 호구를 파악한 대장을 마련함으로써 국가 재정의 기초를 마련할 수 있었다. 그중에서 토지의 현황을 파악할 수 있는 것이 도행장이다. 이는 토지대장이라 할 수 있는 것으로 호적대장과 함께 국가 조세 정책의 기본적인 자료로 이용되었다.

도행장은 지역별 지번별로 조세 부과 대상을 확정하고 조세를 부과할 수 있는 장부이므로, 국가 재정의 규모를 확정 지을 수 있는 기록이기도 하다. 한편 국가는 도행장을 이용하여 조세의 양을 가늠하였을 뿐만 아니라, 토지의 사용 여부를 비롯하여 현재의 이용 현황을 조사하여 그 활용 가능성을 모색할 수 있었다. 따라서 도행장을 이용하여 농촌 사회 내에서 토지 소유 내지 경작자에 대한 분석을 할 수 있었다.

참고문헌

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• 『일성록(日省錄)』
• 『경국대전(經國大典)』
• 『속대전(續大典)』
• 『대전통편(大典通編)』
• 『대전회통(大典會通)』
• 『전제상정소준수조획(田制詳定所遵守條畫)』
• 『만기요람(萬機要覽)』
• 『양전등록(量田謄錄)』
• 『전라도능주목기해양전도행장(全羅道綾州牧己亥量田導行帳)』
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