포도청(捕盜聽)

조선시대 서울 내외의 포도(捕盜)와 순작(巡綽)을 전담하던 치안기구.

개설

조선시대 도적을 단속하는 치안 활동은 중앙에서는 포도청(捕盜廳)이, 지방에서는 토포사(討捕使)가 담당하였다. 포도장(捕盜將)은 성종대 전라도의 도적을 단속하기 위해 파견되는 등 치폐를 거듭하였다. 중종대 포도장제를 계기로 도성 내 포도 활동을 전담하는 포도청이 창설되어 상설화되었다.

포도청은 도성을 좌우로 양분하여 치안 활동을 하였는데, 좌변포도청(左邊捕盜廳)은 도성의 동부(東部)·중부(中部)·남부(南部) 지역을 담당하였고, 우변포도청(右邊捕盜廳)은 북부(北部)·서부(西部) 지역을 관할하였다.

포도청은 종사관(從事官)·포도부장(捕盜部將)·포도군관(捕盜軍官)·포도군사(捕盜軍士)로 조직되어 있다. 조선후기에 포도청의 조직규모는 사회변화와 범죄의 증가로 점차 확대되었다. 특히 조선후기 중앙의 군영대장이 포도대장(捕盜大將)을 겸직함에 따라 군사와 치안력이 동시에 통제되었다. 또한 조선후기 서울의 도시화가 진전되면서 신종 사회범죄가 증가하였고, 포도청의 역할과 기능 또한 증대되었다. 조선후기 사회변화를 능동적으로 대처하지 못한 조선 조정은 포도청 등 공권력의 폭력에 의지할 수밖에 없었다. 한편 정치세력 사이에서 포도청에 위임된 대민통제권과 치안권은 권력 획득에 필수적인 물리력으로 인식되었기 때문에 포도대장 인사가 포도청 장악의 핵심 요인이 되었다.

세도정권기 포도청은 치안기구로서의 역할보다는 권력 획득을 위한 정치적 도구로 전락함에 따라 제 기능을 상실하였다. 포도청은 1894년 갑오개혁 때 근대적 치안기구인 경무청(警務廳)으로 개편되면서 마침내 폐지되었다.

설립 경위 및 목적

조선 초 포도와 순작·금란(禁亂) 등 대표적인 치안 활동은 고려의 순군만호부(巡軍萬戶府)를 전승하여 시행되었다. 이후 1414년(태종 14) 순군만호부는 순위부(巡衛府)→의용순금부(義勇巡禁府)→의금부(義禁府)로 개칭되면서 왕옥(王獄) 사건을 조사·심문·처벌하는 사법기구로 전환되었다.

1451년(문종 1) 형조(刑曹) 판서(判書)허후(許詡)가 포도 전담관인 포도패(捕盜牌)를 조직하자는 의견을 제기하였다(『문종실록』 1년 6월 4일). 포도패 설치에 대한 찬반 논쟁은 ‘포도(捕盜)’라는 명칭을 사용할 수 없다는 의견으로 귀결됨에 따라 포도패의 설치가 무산되었다. 성종대 전라도에서 발생한 도적을 진압하기 위해 경장(京將)을 ‘포도장’이라는 명칭으로 파견하면서 포도관 설치가 실현되었다. 포도장은 일시적인 지방의 도적을 단속하기 위한 군사였고, 그 폐단이 심하여 설치와 폐지를 거듭하였다.

1481년(성종 12)에 도성의 포도사목을 마련하였는데, 포도장은 좌·우변체제로 구획을 나누어 업무를 분담하고, 나아가 활동 범위를 도성과 경기 일대로 규정하였다(『성종실록』 12년 3월 24일). 포도장에 대해 이후에도 설치와 혁파에 대한 논의가 몇 차례 진행되지만, 논의의 초점이 포도장 자체에 대한 존폐보다 포도장을 지방에 파견할 것인가에 대한 문제로 집중되었다. 1481년(성종 12) 이후 도성에 설치된 좌·우포도장이 지속적으로 활약하다가 1490년(성종 21) 좌·우변포도장을 혁파하였다. 따라서 이때까지 포도장은 중앙과 지방에서 치폐를 거듭했던 권설기관이었음을 알 수 있다. 그러나 이를 기반으로 성종 후반부터 포도장의 지방 파견은 신중한 반면, 서울에는 2명이 상설되었다. 특히 중종대 그 조직이 완비되면서 수도 치안기구인 포도청을 창설하였다.

따라서 포도장은 도성 내외의 도적을 단속하는 기구로 정착되면서 포도장 직책의 격상, 포도관 인사의 정비, 포도군의 증설 등 조직이 점차 완비되었다. 포도장이 포도대장 체제로 전환되어 조직의 위상이 높아짐에 따라 상설기구로 정착되었다. 또한 포도 관원인 종사관·부장·군관의 선발이 병조에서 의망하여 국왕의 수점을 받아 선출되었다. 1528년(중종 23)에 부장과 군관의 선출 방식을 모두 병조에서 의망해서 수점을 받도록 개선하였다. 포도대장이 부장과 군관을 추천할 수 있었던 권한을 병조에 이관함에 따라 포도대장의 전횡을 막고, 병조에서 인사를 공식적으로 관리함으로써 포도청의 관원 수급에 대한 기틀이 마련되었다. 또한 포도군의 정원이 정비되고 동원 인원이 점차 늘어났다. 유사시에는 포도장이 금군(禁軍)과 순청(巡廳)의 군사를 포도 활동에 동원할 수 있었다. 포도관에 대한 대우가 단속 실적에 따라 포상을 지급해 줌으로써 향상되었다. 한편 포도장의 역할이 수도 치안으로 전환되면서 포도 활동뿐 아니라 도성 안팎으로 발생하는 일반 범죄를 단속하게 되었다.

포도청 창설 시기는 포도장을 포도청으로 인식하여 성종대로 보는 견해가 있지만, 포도청의 제도적·기능적·정치적 상황을 종합적으로 검토하면, 중종대로 설정하는 것이 타당할 것이다. 또한 포도청은 병조와 형조와 행정업무와 운영상 밀접히 관련되어 있었지만, 6조의 직속 아문으로 규정할 수 없다. 포도청의 속사 문제는 당대의 법률과 기록에서도 혼재될 정도로 귀속이 불분명하다.

조직 및 담당 직무

조선시대 포도청은 포도대장을 총책임자로 종사관·포도부장·포도군관·포도군사로 조직되어있다. 포도대장은 무반(武班) 종이품으로 좌·우 각 1명씩 2명의 대장이 배정되었다. 조선초기 포도대장은 오위(五衛)의 부총관(副摠管)을 겸임하면서 군권과 밀접한 연관을 가지고 있었다. 한편 조선후기 중앙군이 5군영(五軍營) 체제로 개편되면서 포도대장은 훈련대장(訓鍊大將)·어영대장(御營大將)·총융사(摠戎使)·수어사(守禦使)를 겸직하면서 도성의 방비와 치안을 동시에 관할하기도 하였다. 또한 포도대장은 도성의 치안 활동뿐 아니라 국왕의 능행 등 도성 밖 행차에 반드시 어가(御駕)를 호위하였다. 어가의 호위는 경호는 물론이고 의장의 역할까지 수행해야 했기 때문에 현직 포도대장 1명 이상이 반드시 수가(隨駕)하였다.

포도종사관은 종6품으로 선전관(宣傳官) 후보에서 포도대장이 3명을 선출하였다. 조선후기 포도종사관은 도총부(都摠府)와 훈련원(訓鍊院) 출신이 임명되었다. 특히 종사관 3인 가운데 2인은 종3품 병우후(兵虞侯)와 종5품 훈련판관(訓鍊判官)의 경력을 가진 인사가 선출되면서 조직 내 위상은 물론이고, 포도 활동의 효율이 보완되었다.

포도부장과 군관은 명칭은 다르지만 그 활동과 역할에서 큰 차이를 찾을 수 없다. 포도부장의 정원은 좌우 각 3명이 배정되었고, 포도군관의 정원은 좌우 각 10명이 배정되었다. 이들은 이른바 포교(捕校)라고 칭하는데, 포도청의 중견 지휘관으로 자신의 병력을 거느리고 입직·행순·기찰·체포 등 포도 실무를 주관하였다. 포도청 창설 초기 포도부장과 군관의 인원은 각각 부장은 6명, 군관은 20명으로 소규모로 출발하였지만 점차 증대되어 조선후기에는 한쪽 포도부장이 4명, 무료부장(無料部將)이 26명, 가설부장(加設部將)은 12명으로 총 42명으로 확대되었다. 포도군사는 포도청 창설 시기 각 50명이 배정되었지만, 조선후기에도 약간 증가한 64명으로 유지되었다.

포도청 조직은 신설 초기 약 130여 명 규모로 시작했지만, 임란기 일시적으로 축소되었다가 곧 회복되었다. 특히 효종~숙종 연간 군관과 부장 및 포교의 인원이 각각 증액되어 총 220여 명에 이르렀고, 19세기에는 290여 명까지 확대되었다.

변천

조선시대 서울의 공간은 도성 안쪽을 중심으로 구성되어 있었다. 그러나 조선후기 서울의 공간은 점차 인구의 유입이 증가하고, 물류의 교역이 활발한 삼강(三江) 지역을 중심으로 확대되었다. 이에 따라 포도청은 기존의 병력과는 별도로 가설부장 12명을 증설 배치하고 성문 밖과 삼강 유역에 대한 기찰을 확대·강화하였다. 이와 함께 도시 범죄의 양상은 한성의 서부와 삼강 유역의 상업지역을 중심으로 나타났다. 특히 상품화폐경제의 활성화와 상업의 발달에 따른 부작용으로 잠상, 밀무역, 관곡의 유출 등 경제 범죄에 대한 포도청의 단속 활동이 증가하는 추세였다.

조선후기 정치집단 간의 갈등과 민정의 과실로 발생한 와언(訛言)·요언(妖言), 흉서(凶書)·괘서(掛書), 역모(謀逆) 등의 정치범죄가 증가함에 따라 포도청의 정치범에 대한 단속이 활발해졌다. 또한 상업발달에 따른 사주전(私鑄錢), 잠상(潛商), 방납(防納), 도고(都賈) 등의 경제 범죄는 국가의 재정 확보를 방해하여 국가경제의 악화를 가져왔으며, 물가의 상승을 유발하여 민의 생활을 더욱 어렵게 하였다. 따라서 포도청은 경제 질서를 해치는 상행위를 적극적으로 단속하였다. 조선후기 사회의 변화 발전에 따라 신종 범죄가 등장하였다. 특히 신분질서가 이완되면서 계층 간의 갈등도 잦았다. 또한 유흥문화가 유행하여 도박(賭博)과 밀주(密酒) 등의 사회금조가 성행하였다. 특히 포도청은 양반 범죄에 대한 처벌이 제한되었음에도 불구하고 실제로 양반 범죄에 대한 단속권이 늘어가는 추세였다. 이는 양반이 특수계층으로서 사회적 지위를 상실해 가고 있는 상황을 반증하는 것이다.

결국 포도청은 원래 포도를 목적으로 창설되었지만, 조선후기 사회변동에 따라 신생된 각종 사회범죄를 단속하는 기구로 기능이 확대되었다.

의의

조선시대 포도청은 전문적 치도기구로서 대민통제 등 치안 활동에 두각을 나타냈다. 포도청은 여타의 공권력과 유기적으로 연계되지만, 조직 및 기능상 뚜렷한 특징이 드러난다. 포도청은 조직 구조면에서 단속 대상을 하층신분에 대한 하향적 특성을 보이고 있으며, 활동 공간은 서울을 중심으로 한 집약적 특성을 드러내며, 조직은 소규모로 저비용 고효율의 경제적 속성까지 겸비하고 있었다. 또한 포도청은 그 활동 측면에서 사건 수사에 대한 은밀성, 심문과 처벌에서는 폭력성, 그리고 감시 활동에서 상시성이라는 특징을 통해 치안 활동의 효율을 극대화시켰다.

참고문헌

• 서울시사편찬위원회, 『서울 600년사』, 서울시.
• 차인배, 『조선시대 포도청연구』, 동국대학교 박사학위논문, 2008.
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