균역법(均役法)

1750년(영조 26)에 양역제(良役制) 또는 군역제(軍役制)의 개선을 위해 실시하였던 재정 제도.

개설

양역(良役)이란 16~60세의 양인이 일정 기간 동안 직접 복무하는 정군(正軍)이나 정군의 생활을 보조하는 봉족(奉足)으로 부담하는 군역(軍役)을 말한다. 그래서 양역은 군역과 똑같은 의미의 말이다. 16세기에 들어서 군역을 입역 대신 납포하는 대립제나 군적수포제가 도입되어 군역의 조세화가 시작되었다. 그 결과 17세기 이후에 군포(軍布)가 국가 재정수입의 큰 몫을 차지하게 되었다.

이 군역이 제도 자체의 모순과 운영상의 결함 등으로 민폐를 야기함은 물론 사회의 동요까지 초래하게 되자, 그 대책이 양역변통론(良役變通論)이라는 이름으로 오랫동안 여러 면으로 논의되었다. 마침내 1750년에 균역법(均役法)을 실시하여 군포 2필을 1필로 줄여 균일화함과 동시에, 그에 따른 재정 결손의 보완책 마련에 착수하여 1752년(영조 28)에 일단락 지어 전면 시행하게 되었다.

제정 경위 및 목적

양란 이후 정부는 군사력 강화를 위해 설치한 5군영 운영을 위해 많은 군보(軍保)를 두었다. 이는 군역 대상자가 적은 것에 따른 첩징(疊徵), 소속처마다 2필 내외로 다른 군보, 면세와 탈세층의 확대 등의 문제를 유발하였다. 효종·현종대 이래 군역폐 시정을 위한 대책이 거듭 논의되다가 숙종 때에는 군사비 지출을 줄이기 위한 군사 수의 감축 및 군문의 축소와 같은 소변통론(小變通論)이, 그리고 군역제의 철폐를 전제로 한 호포·구전·결포·유포 등의 대변통론(大變通論)이 여러 사람에 의해 전개되었다.

이러한 과정에서 어떠한 개혁책도 선뜻 시행하기가 불가능하다는 사실이 확인되었다. 그 결과 군역제를 그대로 유지하되 다만 군역의 부담을 경감함으로써 군역폐로 시달리는 양민에게 실질적인 혜택을 주고 그 고통을 완화하자는 감필론(減疋論)이 숙종 말년부터 유력하게 떠올랐다. 균역법의 내용을 구성하는 한 축인 군포 1필로의 경감은 바로 이 감필론에서 유래하였다. 그런데 감필(減疋)에는 막대한 재정 결손이 예상되므로, 이에 대한 적절한 대책이 반드시 마련되어야 하였다. 따라서 영조 이후의 군역제 개혁 논의는 주로 감필과 그 재정 보완책을 중심으로 전개되었다.

균역법에 대한 직접적인 논의는 1749년(영조 25) 8월에 충청감사홍계희(洪啓禧)의 양역 변통으로부터 시작되었다. 홍계희가 양역을 없애고 결당 포 1필을 부과하자고 하자, 영조도 각별한 관심을 보여 결포론(結布論)이 다시 논의되었다. 이것이 균역법으로 매듭지어진 계기는 1750년 5월에 호조 판서박문수(朴文秀)의 양역을 파하고 호당 5전을 징수하자는 호전론(戶錢論) 주장으로 찾아왔다. 당시 호전론에 대한 여론은 좋았지만, 예상을 초과한 호당 징수량의 산출과 호적법의 미비로 호전론은 결국 무산되었다. 하지만 그것을 검토하는 과정에서 양역을 존속한 채 감필을 시행하려는 논의가 일어났으며, 이것마저 감필결포론과 감필호전론으로 양분되어 여의치 않게 되었다. 마침내 영조는 7월 9일에 창경궁 명정전에 대소 신료를 모아놓고 전격적으로 양역의 부담을 1필로 감하여 균일화하도록 명하였다. 균역법의 첫 단계가 시작된 것이다.

감필이 단행된 이상 그에 따른 재정 결손을 보완할 대책의 마련이 시급해졌다. 이에 곧바로 영의정조현명(趙顯命)을 책임자로 하고 신만(申晩), 김상로(金尙魯), 김상성(金尙星), 조영국(趙榮國), 홍계희(洪啓禧)를 실무자로 하는 균역청(均役廳) 당상이 구성되어 급대(給代) 방안이 강구되었다.

급대란 감필로 수입 손실을 입은 기관에 보전을 해주는 것인데, 급대에 필요한 재원은 100만 냥 정도로 추산되었다. 당시의 빈약한 세정 상황에서 이를 조달하기란 불가능하였다. 그래서 우선 각 군영의 규모 축소, 군사 수의 감축, 군사시설의 병합, 각 관청의 재정지출 삭감 등 경비 절약책이 마련되었다. 반대로 궁방에 소속되어 세원에서 제외되어 있던 해세(海稅) 즉 어세, 염세, 선세를 국고로 환수하고, 양반이 아니면서도 양역의 부과 대상에서 빠져있는 피역자 내지 한유자에게 선무군관포(選武軍官布)라는 이름으로 일정한 비용을 징수하며, 그동안 관행적으로 지방 수령의 사용으로 묵인되어 오던 은결(隱結)·여결(餘結)에서의 수입을 국가로 돌리는 등의 재원 확보책도 마련되었다. 이렇게 하고도 부족한 액수는 각 고을에 일정량을 할당하여 징수하는 분정(分定)의 방식을 취하기로 하는 방안이 일차적으로 마련되었다.

그러나 궁방이나 한유자·수령 등 이익을 잃게 된 쪽의 반발이 심하게 일어나고 불합리한 분정 방식에 대한 비판이 크게 일어나자, 마침내 홍계희의 주장에 따라 분정을 폐지하였다. 1751년(영조 27) 6월 21일에 토지에 1결당 돈 5전을 새로이 부가하는 결전(結錢) 조항을 신설하였고, 더불어 그동안 임시 기관으로 운영되던 균역청을 옛 수어청 자리로 옮기어 상설기관으로 출범시켰다. 이어 처음에 마련된 어·염·선세(魚鹽船稅), 선무군관포, 은·여결세(隱餘結稅) 등의 급대 재원에 약간의 수정을 가하여 감필이 단행된 지 2년여 지난 1752년(영조 28) 6월에 균역법의 시행 세칙인 「균역사목(均役事目)」이 반포되었다.

내용

균역법의 내용은 크게 감필과 급대로 나누어진다. 먼저, 감필에 대해 살펴보면, 균역법의 가장 중심이 되는 내용이 바로 이 감필이다. 감필은 단순한 감필에만 그치지 않고 약간씩 차이가 있던 종전의 양역 부담량을 1필로 통일하여 균일하게 한다는 것인데 감필의 시행과 함께 모든 양역 명목의 부담이 1필로, 그리고 돈으로 낼 때는 2냥으로 재조정되었다.

다음, 급대에 대해 살펴보겠다. 이는 1752년에 균역청에서 편찬한 「균역사목」에 자세히 규정되어 있다. 크게는 감혁(減革), 급대재원(給代財源), 급대처(給代處)의 세 부분으로 구성되어 있다.

감혁이란 급대 비용을 줄이기 위하여 군문과 관청의 체제를 변경하고 영진(營鎭)을 통폐합하여 군사 수를 감축하는 것을 말한다. 이때 감축된 군사 수는 2만 919명이고 이로 인한 급대 절감 액수는 8만 3천 676냥이나 되었다. 이 숫자만큼 급대 비용이 생략되며 동시에 이들을 군포 납부자로 전환시킴으로써 군포 수입이 늘게 되는 셈이다.

급대재원이란 바로 이러한 급대에 소요되는 비용을 확보하는 세원을 말하는데 ① 이획(移劃), ② 선무군관포, ③ 어·염·선세, ④ 은·여결세, ⑤ 결미(結米) 또는 결전(結錢)의 5항목이 들어있다. ① 이획이란 선혜청이 갖고 있는 저치미(儲置米)와 감사(監司)의 가족 동반을 금지한 데서 절감된 영수미(營需米) 등을 균역청으로 이속시켜 급대 비용으로 삼게 한 것. ② 선무군관포는 피역하고 있는 한정(閑丁)을 선무군관으로 삼아 일부를 시취(試取)하는 대신 1인당 1필씩 징수하는 것. ③ 어·염·선세는 해세라고도 하는데 왕족이나 궁방에 지급되었던 어전세(漁箭稅), 염분세(鹽盆稅), 선세(船稅) 등을 국고로 돌려 균역청 수입으로 삼게 한 것. ④ 은·여결세란 그동안 수령이 사사로이 쓰도록 묵인되었던 은결·여결에서 거둔 세금을 수령의 자발적 보고에 의해 균역청으로 돌린 것. ⑤ 결미란 평안·함경도를 제외한 6도의 토지에 대해 쌀 2말 혹은 돈 5전을 거두는 것으로 급대 재원의 반 이상을 차지할 만큼 비중이 컸다. 이들 세원에서 들어오는 급대 재원의 총액수는 69만 냥을 넘고 있는데 결미에서 거둔 세금 중 약 8만 냥은 외방급대로서 지방에 남겨두었기에 균역청의 실제 수입은 이를 뺀 60만 냥 정도였다. 이후 시대에 따라 약간의 차이는 있으나 대체로 이 선을 유지하였다.

급대처란 감필에 의해 재정 결손을 보게 된 군문·아문과 지방의 영문·군진에 급대해 주어야 할 액수를 규정해놓은 것으로, 감혁과 급대 정도에 따라 재조정되었다. 「균역사목」에 열거된 것을 정리해보면, 균역법 시행 초기인 1752년에 급대 총액은 52만 냥에 달하여 10만 냥 가까운 여유가 있었다. 1755년에 단행된 노비 신공(身貢)의 감필에 따른 급대마저 균역청이 담당하게 되고 이후로도 각 관청의 소소한 부족 경비까지 지원해주게 됨으로써 그 액수는 점차 증가하게 되었다. 『만기요람(萬機要覽)』을 보면, 1807년(순조 7)에는 급대 총액이 쌀 4만 2천 450석, 면포 2만 4천 376필, 마포 268필, 동전 40만 8천 410냥으로 총계가 60만 냥을 상회하였다.

변천

균역법은 조선후기 사회의 현안 문제였던 군역의 폐단을 근본적으로 척결하는 개혁이 되지 못하였다. 실시 직후 이에 대한 비판이 일어나고, 삼정의 하나로 군정(軍政)이 말기까지 폐단으로 지적되고 있었던 점은 균역법의 성과가 크지 못하였음을 말해준다.

중앙 재정은 감필로 인한 급대 재원 조달 과정에서 큰 손실을 입지 않았고, 또한 손실 부분에는 부분적으로 급대 조치가 행해졌다. 그러나 지방은 감필 과정에서 세원 잠식을 크게 당하였고 급대에서도 소외되었다. 이러한 상황에서 지방 관부는 경비를 마련하기 위해 나름대로 새로운 세원을 찾아야 하였다. 결국 그 부담은 또다시 고스란히 군현민에게 돌아가 그들의 반발을 살 수밖에 없었다. 이에 대한 대안으로 18세기 말부터 일부 지역에서 관행으로 군역전(軍役田)이나 군포계(軍布契)를 두어 동포(洞布)라는 이름으로 공동납을 실시하였다. 그럼에도 불구하고 19세기 농민 항쟁 때 균역법의 모순이 표출되었고, 결국 대원군 때에 호포제(戶布制)로 전환되었다.

의의

감필은 단순한 감필이 아니라 1필 이상의 역가는 1필로 내리고 1필 미만의 역가는 1필로 올리어 양인의 신역을 모두 1필로 통일시켜 균일화하였으니, ‘균역’이라고 영조가 표현한 대로 균역법은 ‘대동 정치’의 구현이었다. 또한 선무군관을 통하여 피역자 가운데 약간이나마 양역을 지게 하여 불균등한 부역 부과를 시정하게 하였다. 그리고 급대 재원의 마련을 위하여 전국적인 양정수와 재원액의 파악이 시도되었다는 점도 성과로 평가된다. 마지막으로 왕권과 양반 및 농민층의 이해관계가 얽힌 군역 문제 해결에 있어서 지배층이 약간 양보하면서 민생을 위한 개선책을 도모하였다는 데 그 의의가 있다.

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