은결(隱結)

불법적으로 전세 부과 대상에서 누락된 토지.

개설

은결은 본래 양전(量田)을 실시할 때 비옥한 전답의 일부를 원장부에서 누락시켜 그 조세를 사사로이 취하는 것이었다. 이에 반하여 여결(餘結)은 전답의 면적을 실제보다 줄여 토지대장에 기록하고 그 남는 부분에 대하여 개별적으로 곡물을 수취하는 것이었다. 하지만 이 둘을 합하여 일반적으로 은결이라 하였다.

내용 및 특징

양전은 토지의 소유자를 파악하고, 실제로 농사를 짓는 기전(起田)과 경작하지 않아 황폐해진 진전(陳田)을 파악하여 공정한 수세의 근거를 삼으려는 것이었다. 『경국대전』에서 『대전회통』에 이르기까지 법제상으로는 20년에 1번씩 양전을 실시하는 것을 원칙으로 하였다. 여기에 수록되어 있는 양전 규정은 물론 전국을 대상으로 한 것이었다.

양전은 도(道)를 단위로 도내 모든 경작지를 대상으로 실시하는 대거양전(大擧量田)과 어느 특정 지역을 대상으로 하여 선택적으로 실시하는 추생양전(抽栍量田)이 있었다. 숙종대까지는 대개 전국적인 양전이 이루어지기도 하였으나, 영조대 이후에는 전정(田政)의 문란이 심한 지역의 군현을 중심으로 진전에 대한 조사를 행하는 부분 양전이 주로 이루어졌다.

양전 문제와 관련되는 전정의 문란은 다양하였다. 그것들 중에 은결·누결(漏結)·진결(陳結)·경계의 문란 등이 있었다. 누결이란 일부 경작지를 토지대장에 기록하지 않는 것이며, 진결은 진전을 기전으로 기록하는 문제를 말하였다. 17세기에 특히 은결의 폐단이 심각하였다.

은결이 발생하는 요인은 첫째 양전 시 부(負)의 수(數) 조작, 둘째 새로 개간한 경작지인 신간전(新墾田)이나 묵혀 두던 경작지인 진전(陳田)에 농사를 지을 때 면적의 조작, 셋째 묵은 땅으로 처리하거나 재해를 입은 것으로 보고하는 진전 급재(陳田給灾)의 이용, 넷째 전세 부과 시의 가징(加徵) 등 다양하였다. 이 가운데 재해를 입은 것으로 보고하여 감세받는 급재(給灾)가 가장 빈번히 지적되었다. 이러한 현상은 지방 세력가·토호·이속(吏屬)들의 농간에 기인하는 바가 많았다.

은결은 발생 자체에 대해 “새로 기경(起耕)된 토지는 모두 읍리(邑吏)·면임(面任)의 개인 호주머니로 돌아갈 뿐, 공세(公稅)에 들어가지 않는다.” 하였듯이 전정(田政)에는 이속들의 농간이 끼어들었다. 토호 역시 비옥한 토지를 겸병하고는 진전(陳田)인 것처럼 전품(田品)을 낮추어 가벼운 세를 부담하거나, 실소유지를 은닉시켜 탈세하는 등 전정의 문제를 야기하였다. 또 전답(田畓)을 강제로 빼앗아 묘진(墓陳), 즉 묏자리에 딸려 있어 조세를 면제받는 논밭으로 만드는 시도를 하였다. 또 양전을 새로 할 때에도 더 많은 땅을 진전으로 만들려고 노력하였다.

은결은 이전부터 내려오는 결수가 있고, 혹은 매년 연분(年分) 마감 후 남는 결수가 있었다. 은결은 지방에 따라 그 규모에는 차이가 있었지만 어느 곳에나 있었다. 조선후기에는 그러한 농지가 점점 더 늘어났다. 다산정약용은 “은결을 고치지 않는다면 나라는 나라꼴이 아니다.” 하였다.

은결은 지방의 관용(官用)을 돕거나 민역(民役)을 보충하는 재원으로서 중앙정부에서 사실상 묵인하고 있었다. 은결은 대체로 토호 지주들의 누결로 확보되고 있었기 때문에 수령은 그들의 누결을 인정하지 않을 수 없었다. 양전 때에 당연히 이러한 은결을 조사·보고해야 했지만 수령들은 읍의 수입이 줄어들거나 혹은 전직 수령이 죄를 입을 것을 염려하여 보고하지 않았다. 토호들의 누결은 결국 빈농들에 대한 백징(白徵), 즉 세금을 낼 이유가 없는 사람에게도 억지로 세금을 내게 하는 폐단으로 이어졌다.

한편 지방관은 양안에 등재되어 있지 않은 토지를 은결 또는 은여결(隱餘結)이라는 명목으로 파악하고 있었다. 그런데 은여결도 양안에 기록된 토지와 똑같이 거두어들이고 그 수취액을 각 군현의 재정이나 지방관의 재량에 따른 비용에 충당하였다. 따라서 지방 수령은 은여결이 공식적인 원장부 결수로 파악되어 표면에 드러나는 것을 달갑게 여기지 않았다.

대동법 성립 이전까지 조선에서 ‘지방 재정’이라고 부를 수 있는 범주는 오늘날 우리가 생각하는 것과는 크게 달랐다. 완전하지는 않아도, 지방 각 군현에서 집행되는 회계가 중앙정부가 점검하는 공적 영역에 포함된 것은 대동법이 성립된 이후였다. 그 전에도 각 군현은 행정적·군사적으로 해야 할 일들이 많았지만, 그것들을 위한 재정적·제도적 뒷받침은 거의 없었다. 따라서 그것에 따른 경비는 제도 밖에서 마련되어야 했다. 이때 중요한 것이 바로 은결이었다. 은결은 비록 중앙정부에 의해서 공식화되지는 않았지만, 사실상 공적인 기능을 하고 있었다. 이런 상황은 자연히 많은 부패를 동반하였다.

은결은 실제로 경작하면서도 국가의 파악에서 빠져나간 땅이었으므로 탈세가 가능한 토지였다. 대부분 토호나 서리들이 전결세(田結稅)를 중간에서 가로채기 위하여 만든 것으로, 때로는 지방관이 관청의 수입을 늘리려고 조작하는 경우도 많았다.

특히 조선후기에는 전국적으로 양전이 제대로 시행되지 못하여 은결이 크게 증가하였다. 당시 전결세의 수취는 군현 단위의 총액제(總額制)로 운영되었다. 따라서 은결이 된 토지에 부가될 전결세가 일반 농민의 토지에 부가되어 농민의 몰락을 촉진하였다. 이에 정부 관료들은 은결을 찾아 모으기 위해서 양전을 실시할 것을 거듭 논의하였다. 그렇기 때문에 토호층과 지방관청의 이속들은 양전을 반대하였다. 그 결과 보통의 경우 “양전을 하더라도 토호의 겸병이나 간활한 서리의 은닉은 모두 살피기 어렵다.”고 하거나 “이름 하여 개량이라고 하지만 오히려 사리(私利)를 도모하는 단서가 될 뿐이고 원망하는 폐단만 덧붙일 뿐이다.”라는 말들이 나타나는 것은 당연하였고, 그 때문에 양전의 시행이 어려웠던 것이다.

변천

대동법이 시행되기 이전, 공물(貢物)을 현물로 납부하던 공납제(貢納制)에서 지방관청이 불시에 내려오는 과외의 역에 어떻게 대처하였는지 분명하지 않았다. 17세기 중반, 비록 적법은 아니어도 은결이 그 역할을 하였다. 조정도 은결이 수령의 치부만을 위한 것이 아니라, 예비비로 기능하는 것을 잘 알고 있었다. 이에 따라 대동법의 실시와 더불어 각종 은결에 대한 정리 역시 불가피하였다.

은결은 조선전기부터 있었지만, 임진왜란 이후 양전이 정기적으로 행해지지 않고 전세수취가 비총제로 바뀌는 과정에서 더욱 확대되었다. 처음에는 권세층이 토지를 사사로이 점유하는 수단으로 활용하였으나, 후기로 내려올수록 지방관리의 불법·부정행위로 인하여 발생하는 것이 대부분이었다. 19세기에 들어와서는 은결이 계속 증가하여 국가 재정이 크게 줄면서 전제(田制) 자체가 붕괴될 지경에 이르렀다.

참고문헌

• 『경국대전(經國大典)』
• 『대전회통(大典會通)』
• 고석규, 『19세기 조선의 향촌 사회 연구: 지배와 저항의 구조』, 서울대학교 출판부, 1998.
• 김용섭, 『(증보판)한국 근대 농업사 연구(상): 농업 개혁론·농업 정책』, 일조각, 1984.
• 김용섭, 『(증보판)한국 근대 농업사 연구(하): 농업 개혁론·농업 정책』, 일조각, 1984.
• 한국역사연구회 토지대장연구반, 『조선 후기 경자양전 연구』, 혜안, 2008.
• 宮嶋博史, 『朝鮮土地調査事業史の硏究』, 東京大學 東洋文化硏究所, 1991.
• 이정철, 「반계 유형원의 전제 개혁론과 그 함의」, 『역사와현실』 74, 2009.