관둔전(官屯田)

지방 행정기관과 역·진의 부족한 재원을 보충하기 위해 절급(折給)해준 전지.

개설

조선이 건국된 직후 관둔전을 혁파하였지만 수령(守令)들은 자의적으로 백성을 동원하여 관둔전을 경작하였다. 그리고 그 수입을 관청의 운영 경비에 보태거나 자신들의 개인적인 지출 비용으로 충당하였다. 그러다가 1424년(세종 6) 10월에 관둔전을 복구시켜 부족한 지방의 재정에 보태도록 하였다. 그렇지만 수령들은 오히려 규정 밖의 둔전[數外屯田]을 경영하는 데 더 몰두하면서 농민들에게 많은 피해를 끼쳤다.

제정 경위 및 목적

국가에서는 지방관청의 운영 경비를 지원해 주는 대신 일정 양의 토지를 각 지방의 관청에 지급하였다. 그리고 그 토지의 소출 일부를 지방관청의 운영 경비로 사용하도록 하였다.

내용

조선 정부는 건국 직후 음죽둔전(陰竹屯田)을 제외한 모든 국둔전(國屯田)을 혁파하였다. 또 1406년(태종 6) 11월 하륜(河崙)이 “주(州)·현(縣)의 둔전은 이미 금령(禁令)이 있다(『태종실록』 6년 11월 23일).”고 발언한 점으로 미루어 볼 때, 관둔전에 대해서도 같은 조치를 취했던 것으로 보인다. 그렇지만 지방에서는 공수전(公須田)에서의 수입만으로는 지방관청의 지출 경비를 충당할 수 없었다. 그렇기 때문에 수령들은 자의적으로 백성을 동원하여 관둔전을 경작하고, 그 수입을 국고(國庫)에 들이지 않고 관청의 운영 경비에 보태거나 자신들의 개인적인 지출 비용에 충당하기도 하였다. 국가로서도 이러한 현실을 묵인할 수밖에 없었다.

1424년(세종 6) 10월에 마침내 관둔전제도를 복구시켜 유수(留守)·목(牧)·대도호부(大都護府)는 수전(水田)·한전(旱田)을 최고 10결까지, 도호부(都護府)·지관(知官)은 8결, 현령(縣令)·현감(縣監)은 6결을 넘지 않도록 하였다. 그리고 관노비(官奴婢)를 시켜 폐단 없이 경작하게 하였다. 그 소출은 감사에게 보고하여 장부에 기입하고, 관아의 비용이 떨어졌을 때 감사에게 보고하여 쓰도록 조처하였다. 아울러 수령들이 규정을 초과하는 둔전을 경영하거나, 백성을 동원하여 둔전을 경작할 경우 율(律)에 따라 처벌하도록 하였다(『세종실록』 6년 10월 6일).

비록 2년 뒤 각 도의 국둔전과 관둔전을 모두 혁파하는 조치를 취하였지만(『세종실록』 8년 5월 11일), 자신들의 축재(蓄財) 수단이 축소·상실될 것을 우려한 관료들의 집요한 반발로 관둔전은 혁파된 지 9개월 만에 다시 설치되었다(『세종실록』 9년 2월 14일). 수령들은 관둔전의 경영을 통해 지방의 재정 문제를 해결하려 하기보다는 개인적인 축재니 출세를 위한 규정 밖의 둔전[數外屯田] 경영에 더 몰두하면서 농민들에게 많은 피해를 끼쳤다. 하지만 지방관청의 경비 부족이라는 명목 때문에 관둔전 경영은 현실적으로 묵인되고 있었다.

변천

국가는 관둔전 경영의 폐단을 바로잡으려는 동시에 지방관청의 안정적인 재원 운영을 위해 1458년(세조 4) 8월에 관둔전의 지급 결수를 2배로 늘렸다(『세조실록』 4년 8월 22일). 이 조치는 『경국대전』의 관둔전 지급 규정에 그대로 반영되어 절도사(節度使)가 있는 주진(主鎭)에는 20결, 절제사(節制使)·첨절제사(僉節制使)가 있는 거진(巨鎭)에 10결, 동첨절제사(同僉節制使)·만호(萬戶)·도위(都尉)가 있는 제진(諸鎭)에는 5결, 그리고 부·대도호부·목(牧)에는 20결, 도호부·군(郡)에는 16결, 현·역(驛)에는 12결을 각각 지급하도록 하였다. 이러한 관둔전은 자경무세(自耕無稅)의 공전(公田), 즉 해당 기관이 소유권을 갖는 공유지였다. 처음에는 서리·관노비 등을 동원하여 경작하였으나, 시간이 흐르면서 병작(並作)의 형태로 바뀌었다.

참고문헌

• 『경국대전(經國大典)』
• 이경식, 「조선 전기 둔전의 설치와 경영」, 『한국사연구』 21·22, 1978.
• 이재룡, 「조선 초기 둔전고」, 『역사학보』 29, 1965.