도호부(都護府)

고려와 조선시대 군사 요충지나 일부 일반 행정 지역에 설치한 지방 행정 기구.

개설

고려의 도호부(都護府)는 995년(고려 성종 14)에 거란의 침입에 대비하기 위하여 12목을 12군으로 개편하고 목사를 절도사로 개칭하는 등 행정 중심의 지방 제도를 군사 중심으로 개편할 때, 사방의 군사 요충지인 낭주에 안남도호부, 금주에 안동도호부, 풍주에 안서도호부, 화주에 안변도호부를 각각 설치하면서 비롯되어 의종대까지 운영되다가 문종대 이전에 소멸되었다. 한편 문종대 이전부터 이 군사적 도호부와 병행하여 중급 군현인 도호부가 운영되었다. 중급 군현인 도호부는 고려말까지 점진적으로 증가되면서 그 수가 20여 고을에 이르렀다. 조선은 왕조 개창과 함께 고려말의 관제를 계승하여 도호부를 설치하였다. 이후 조선의 도호부는 민호의 증가와 왕비 출신지로 인한 읍호 승격, 서북과 동북의 국경 개척·방어 강화와 관련된 신치, 반역·강상죄를 범한 자의 출신지의 읍호 강격 등으로 조선말까지 증감되면서 24~70여 고을로 운영되다가 1894년 지방 제도 개혁 때 부윤부 이하 모든 군현의 명칭을 군으로 통일할 때 군으로 개칭되었다.

설립경위 및 목적

도호부는 중국 당·송대에 정복지에 설치했던 관부이다. 고려시대에서도 처음에는 이런 개념을 도입해서 군사 요충지에 설치했다. 성종 때에 거란군의 침입에 대비하여 지방 제도를 군사 중심으로 개편하고 동, 서, 남, 북에 도호부를 두어 그 방면의 방어 강화를 도모하였다. 이에 따라 안변도호부, 안서도호부, 안동도호부, 안남도호부가 설치되어 그 이전에 설치된 안북대도호부와 함께 5도호부체제가 성립되면서 사방의 변경을 방어하는 중심이 되었다. 이후 안동도호부가 경주로 옮겨지고, 1022년과 1027년에 안남도호부와 안동도호부가 폐지되고, 1150년(고려 의종 4)에 수주(樹州: 현 인천 부평)에 안남도호부가 다시 설치되기도 하나 점차로 혁거되면서 1308년(고려 충렬왕 34)까지 운영되었다. 한편 고려시대에는 중급 군현으로 운영된 도호부가 있었다. 이 도호부는 중도호부라고 불렸)데, 문종대에 정해진 중도호부 직제가 『고려사』 「백관지」에 수록되었음에서 문종대 이전에 군사적 성격의 도호부와 함께 설치되어 운영되었다고 하겠다. 이 중급 군현인 도호부는 그 후 고려를 거쳐 조선으로 계승되었다.

조선 건국 후에 도호부는 계수관으로 도 행정에서 중요한 역할을 했다. 조선은 도호부 설치의 기준을 정하려고 노력했다. 1413년 10월에 유수부와 대도호부, 목(牧)을 제외하고 지명에 ‘주(州)’ 자를 가진 고을을 모두 산(山), 천(川)으로 고치면서 단부(單府) 고을을 도호부로 개정했다(『태종실록』 13년 10월 15일). 1415년에는 1천 호 이상의 군을 승격해서 도호부로 삼았다(『태종실록』 15년 3월 25일). 이 외에도 1413년에 태종의 왕비 원경왕후 민씨의 내향(內鄕)이라는 이유로 여흥을 도호부로 승격시켰고, 1459년에는 정희왕후의 외향이라는 이유로 인천군을 도호부로 승격시켰다.

조직 및 역할

고려의 중도호부는 초기에는 그 조직이 불명하지만 문종대에는 4품 이상 사 1인, 5품 이상 부사 1인, 6품 이상 판관겸장서기 1인, 8품 이상 법조 1인이 있었다. 조선의 도호부에는 종3품 사 1인과 판관 1인이 있었다. 한편 도호부에는 다수의 이속, 토지, 노비가 있어 지방행정과 각종 경비를 뒷받침하였다. 『경국대전』에 의하면 도호부에는 관둔전(官屯田)은 16결(結), 아록전(衙祿田)은 50결을 지급하고 판관이 있으면 40결을 더 주게 했다. 단, 가족을 데리고 가지 않는 수령이 근무하는 지역에는 반만 지급했다. 교수는 생원, 진사 가운데서 임명하게 했으나 조선후기에는 폐지되었다. 유학(儒學) 생도는 70명이며 16세 이하는 정원에 넣지 않았다. 여진학(女眞學) 생도는 창성에 5명, 북청에 10명을 두었다. 의학 생도와 율학(律學) 생도는 각 12명이었다. 계수관으로서 지역을 대표해서 보내는 표전·진상·하례·제사 등의 임무를 수행했으며, 매년 각 고을의 향교 생도를 시험해서 2명을 서리로 뽑았다.

변천

조선은 개국과 함께 고려말의 외관제를 계승하여 8도에 18개 도호부를 두었다. 이후 도호부의 수는 세종 때 38개, 중종 때는 45개, 고종 때는 75개로 계속 증가했다. 이 중에는 천안과 같이 크고 행정·교통의 중심이 되는 지역도 있지만, 읍격이 낮은 현감과 같은 최하위 단위 혹은 현재의 면 규모의 작은 지역이 도호부로 승격한 곳도 있었다. 이처럼 도호부가 증가한 원인은 정확하지 않다. 다만 세종대에 새로이 개척된 4군 6진에 대거 도호부가 설치되었고, 임진왜란과 병자호란을 겪은 후에 교동, 죽산, 동래, 거제, 진도, 김제, 대정 등 군사적 요충지가 도호부로 승격한 사례가 두드러진다.

작은 군현의 경우는 주변 산성의 관리, 군사 기지의 관리와 같은 군사적 임무가 전적으로 부과되었다. 이것은 군사 지역의 행정 단위를 높여 주변 행정 지역의 지원이나 간섭을 받지 않고 군사적 기능을 전적으로 담당하게 하려는 의도였다고 여겨진다. 그러나 전체 행정구역의 기준이 맞지 않고, 작은 군현에 부담이 과중해지는 결과를 초래하기도 했다. 그러나 이런 경우 이외의 사례도 많다. 이처럼 도호부가 증가함에 따라 일부에는 종4품관이 도호부사로 파견되기도 하였다.

이 도호부가 1894년 갑오개혁에 수반된 관제 개혁으로 8도-부윤부·대도호부·목·도호부·군·현의 지방 통치 체제가 23부-438군으로 개편될 때까지 존속되었다.

참고문헌

• 『경국대전(經國大典)』
• 『대전회통(大典會通)』
• 최정환, 『역주 『고려사』 백관지』, 경인문화사, 2006.
• 한충희, 『조선초기의 정치제도와 정치』, 계명대학교출판부, 2006.
• 이존희, 「선초 지방 통치 체제의 정비와 계수관」, 『동국사학』 15·16, 1981.
• 한충희, 「조선 중·후기 군현의 변천과 국방·지방통치」, 『인문학연구』 45 , 계명대학교 인문과학연구소, 2011.