수령(守令)

고려와 조선시대에 주(州)·부(府)·군(郡)·현(縣)의 각 고을을 맡아 다스리던 지방관들의 총칭.

개설

수령(守令)은 군수(郡守)와 현령(縣令)의 준말로 한 고을의 행정·사법·재정·군정을 총괄하는 직책이었다. 왕을 대신하여 고을을 통치하는 사람으로 목민관(牧民官) 등으로 불리며 역대로 그 역할이 중시되었다. 속칭 ‘원님’이라고도 하였다. 조선시대의 수령은 전국 330여 고을에 한 명씩 파견되었으며, 고을의 읍격(邑格)에 따라 부윤(府尹)·대도호부사(大都護府使)·목사(牧使)·도호부사(都護府使)·군수·현령·현감(縣監) 등 종2품에서 종6품까지 있었다.

수령의 임무는 수령칠사(守令七事)가 말해주듯이 권농(勸農)·호구증식·군정(軍政)·교육 장려·징세조역(徵稅調役)·소송간평(訴訟簡平)·풍속 교정 등으로 요약되며, 수령의 하부 행정 체계로는 향리와 면리임(面里任)이 있고, 자문 및 보좌 기관으로 유향소(留鄕所)가 있었다.

담당 직무

조선시대 수령의 임무는 수령칠사로 요약되는데 농상(農桑)을 성하게 할 것, 호구를 증식할 것, 학교를 일으킬 것, 군정을 바르게 할 것, 부역을 균등히 할 것, 사송을 바르게 할 것, 간활(奸猾)을 없앨 것 등이다. 수령칠사는 수령이 전적으로 책임져야 할 사안들로 그 치적은 고과(考課) 대상이 되었다. 관찰사가 매년 말에 수령칠사를 조사하여 왕에게 보고하였다.

수령은 지방행정을 담당한 목민관으로서 관찰사의 통제를 받았다. 수령은 중앙집권적 통치 행정에서 실로 막중한 임무를 맡고 있었는데, 많은 분량의 일을 처리하기 위해 반드시 보좌관이 필요하였다. 수령의 보좌관으로는 6방에 소속되어 실무 행정을 담당했던 향리(鄕吏)와 치안 및 군사 업무를 담당했던 군교(軍校)를 들 수 있다. 6방은 중앙의 6조를 모방한 이방·호방·예방·병방·형방·공방을 말하는데, 이곳에서 군현의 모든 실무 행정이 추진되었다. 그중 이방·호방·형방을 3공형이라 하여 중시하고 군현 행정의 기본으로 삼았다.

호방의 수석인 호장은 6방을 대표하는 위치로서 수령이 부재할 경우에 그 직무를 대리하기도 하였다. 향리들이 근무하는 청사가 수령이 집무하는 정청 앞에 있었기 때문에 이들은 보통 아전(衙前)이라고 하였으며, 인리(人吏)·서리(胥吏)·이서(吏胥) 따위로 부르기도 하였다. 군교와 사령은 치안 및 군사 실무를 담당하면서 수령을 보좌하는 일을 하였다. 이외에도 수령 가까이에서 수령의 신변을 돕는 통인·지인·시동 따위의 심부름꾼과 수령의 공사(公私) 생활에 사역되는 관노비가 있었다.

변천

삼국을 통일한 신라는 전국을 9주로 구분하고, 다시 주 아래에 120군과 305현을 설치했다. 이는 통일 전의 군과 촌(村) 또는 성(城)을 개편한 것으로 군에는 태수(太守), 현에는 현령, 소현에는 소수(少守)를 중앙에서 파견하였다. 그러나 후삼국에서 고려전기까지의 혼란기에는 수령을 파견하지 못하여 호족들의 자치에 맡겨져 있다가 983년(고려 성종 2)에 12목이 설치되고 지방관이 파견되기 시작했으며, 1018년(고려 현종 9)에 지방 제도를 정비하여 4도호부사·8목사·56지주군사(知州郡事)·28진장(鎭將)·20현령을 파견하였다.

『고려사(高麗史)』「지리지(地理志)」에 따르면 고려전기에는 500여 개의 군현이 있었지만 전부 수령이 파견되지는 않았고, 수령이 파견된 고을은 130개의 주현(主縣)이었으며, 나머지 374개의 속현(屬縣)은 주현의 수령이 겸임하였다. 고려중기 이후에는 속현에 파견하는 감무(監務)가 증가했다. 그러나 고려시대에는 수령이 없는 군현이 더 많았으며, 고위관보다는 하급관인 현령·감무의 수가 많았다.

고려시대에는 이러한 군현을 통괄하는 중간 기구로서 계수관(界首官)을 두었으며, 중기 이후에는 5도 안찰사(按察使)와 양계 병마사(兵馬使)를 두었다. 그러나 계수관은 상표진하(上表陳賀)·향공선상(鄕貢選上)·외옥수추검(外獄囚推檢) 등 제한된 임무만 담당하고, 실질적인 행정 체계는 수령이 중앙으로부터 직접 지휘를 받는 방식이었다.

고려전기의 수령은 문반의 관로(官路)로서 문반은 반드시 지방관을 거친 뒤에 경관(京官)에 임명되었고 지방관은 경관을 겸직한 채 부임하였다. 주로 과거 출신이 임명되었으며 사무 처리 능력이 있고 청렴한 인물을 선발하였다. 그러나 무신의 난이 일어난 뒤 무신이 선발되면서 점차 수령 임용이 문란해져 후기에는 글자도 모르는 사람이 임명될 정도로 심각하였다. 또한 수령의 천거는 재상 및 6부와 대성(臺省)이나 문무상참(文武常參) 이상이 하였는데 그 사람이 적임자가 아닐 때는 천거한 사람을 처벌하였고, 임기는 원칙적으로 3년인데 제대로 지켜지지 않았다.

수령의 임무는 현종 때 백성의 질고를 살필 것, 흑수(黑綬)와 장리(長吏)의 재능을 살필 것, 도적과 간사한 자를 살필 것, 백성 중에 범금(犯禁)한 자를 살필 것, 백성 중에 효제(孝悌)와 염결(廉潔)한 자를 살필 것, 향리가 전곡(錢穀)을 산실(散失)하는지를 살필 것 등으로 정했다. 후기에는 향리에 대한 감독 대신에 논밭의 개간과 사송(詞訟)의 처리 및 부역의 균등 문제가 강조되었다.

조선전기에 이르면, 중앙집권을 강화하기 위해 군현제를 정비하면서 수령의 수도 증가하고 수령의 권한도 증진되었다. 특히 태종 때는 감무를 현감으로 바꾸고 종6품관으로 했으며, 전국의 모든 고을에 상주하는 외관, 즉 수령을 파견하기에 이르렀다. 조선 건국 후 여러 차례 개편을 거쳐 『경국대전(經國大典)』에 수록된 수령의 정원은 종2품 부윤 4명, 정3품 대도호부사 4명, 정3품 목사 20명, 종3품 도호부사 44명, 종4품 군수 82명, 종5품 현령 34명, 종6품 현감 141명으로 총 329명이었다.

종2품에서 종6품까지 걸쳐있었던 주·부·군·현의 읍격과 수령의 품계는 호구(戶口)·전결(田結)의 많고 적음에 따라 차이가 있었으며, 행정상으로는 모두 관찰사의 관할에 있었다. 조선시대에 수령은 군주의 분신(分身)으로 직접 백성을 다스리는 근민지관(近民之官) 또는 신민지관[親民之官]이므로 항상 선임에 신중을 기하였다. 수령은 문과·무과·음과로 진출했는데, 상급 수령은 문과가 많았고 연변에는 무과가 많았으며, 중하급 수령은 음과가 많았다.

하급 수령은 초기에는 각사(各司) 이전(吏典)과 서리 등의 성중관(成衆官)에서 임용되는 경우가 많았고, 또 취재(取材)라는 특별 채용 시험에 의해서 선발되기도 하였다. 수령 취재는 『경국대전』에 의하면 사서와 오경 가운데 1책과 『대명률(大明律)』 및 『경국대전』에 대한 강(講), 백성을 다스리는 방책에 대한 제술(製述)을 시험하였다.

수령의 임기는 『경국대전』 성립 이전에는 각 왕대에 따라 일정하지 않았다. 조선전기에 수령의 경관겸직(京官兼職)과 임기 문제에 대해서 논란이 많았다. 고려시대에 비해 수령의 구임제(久任制)를 시행했는데, 대체로 태조·태종대에는 30개월, 세종·문종·단종대에는 60개월, 세조대에는 다시 30개월이었다.

조선전기에 수령의 임기가 30개월과 60개월로 논란이 있었던 이유는 수령 임기가 너무 짧아 자주 교체되면 수령이 현지 상황을 잘 모를 뿐만 아니라 지역민의 부담이 크다고 생각하였으며, 수령 임기가 너무 길면 토착 세력과 결탁하거나 수령 자신의 세력 기반을 임지에 뿌리박을 가능성이 있다고 생각하였기 때문이다. 그러나 『경국대전』이 완성된 성종대부터는 1,800일로 임기가 고정되었으며, 가족을 동반하지 않은 미설가(未挈家) 수령은 900일이 상례이었다.

세종은 수령에 임명된 자를 일일이 면대하고 선치(善治)를 부탁했는데, 이것은 후대까지 관례가 되었다. 수령은 관찰사와 중앙에서 계속 파견되는 어사 및 감찰의 감시를 받았기 때문에 수령의 중도 파면은 상당히 많은 편이었다. 그러나 강상(綱常)의 원칙에 따라 고을민은 수령의 잘못을 고발할 수 없는 수령고소금지법(守令告訴禁止法)을 시행하였다.

조선시대 관료들은 외관인 수령직을 경관에 비해 선호하지 않았으므로 회피하는 경향이 있었는데, 수령의 자질을 높이고 고급 자원의 외관 기피 경향을 방지하기 위해 경외관 순환제를 만들어 중간에 사면한 자, 외임을 기피한 자는 그 임기 동안 서용(敍用)하지 않고 다시 서용할 때에는 외관으로 임명하였다. 토착 세력과의 결탁을 방지하기 위해 본향이나 자신의 전장(田莊)이 있는 곳에는 파견하지 않았는데, 노부모가 있는 경우 특별히 본향의 수령으로 임명하기도 했다.

고과는 관찰사가 매년 6월 15일과 12월 15일 두 차례에 걸쳐 수령의 치적을 선(善)·최(最)·악(惡)·전(殿)의 4등급으로 구분하고 성적을 산정하여 보고함으로써 포폄했는데, 재직 중의 성적은 승진에 영향을 주었다. 조선전기에는 수령의 고과에 덕행을 적용시켰는데 덕행은 이른바 4덕으로 공정성, 청렴한 마음씨, 근면성, 신중한 자세 따위이었다.

공정성은 목민관이 가져야 할 가장 기본적인 덕목으로, 공적인 일에 사적인 이익을 개입시키지 않고 사심을 배제하는 자세를 가리키는 말이다. 청렴한 마음씨는 재화와 색을 멀리하고 청렴한 마음으로 공무에 충실할 것을 강조하는 덕목이고, 근면성은 일에 태만함이 없이 전심전력 열심히 힘쓰고 노력하는 자세를 뜻하며, 끝으로 신중한 자세와 마음가짐은 중후한 태도로 책임 있는 언행을 행하여야 한다는 점을 강조한 것이다.

조선초기 수령제 운영은 중앙집권적 통치 구조의 강화에 크게 기여했다. 그러나 16세기 이후 상당수의 규정들은 형식적으로 변하였다. 수령에 차츰 자질이 부족한 사람이나 청탁자들이 많이 임명되었다. 조선후기에는 아예 문과·무과·음서 등 출신에 따라 임명하는 군현을 고정시켜 운영했다.

상급 수령과 중요 지역에는 문과, 연변에는 무과, 중소 군현에는 음과 출신을 다수 기용했다. 19세기에는 많은 수령직이 매관매직의 대상이 되어 이들의 탐학을 조장하는 빌미가 되기도 했다. 수령이 파견되는 고을이 『대전회통(大典會通)』에서는 5부, 5대도호부, 20목, 75도호부, 77군, 148현이 되었으며 수령의 선발과 운영 제도도 개선되었다.

의의

조선시대 수령은 각 고을의 행정권·사법권·군사권과 함께 재정권까지 행사한 목민관으로서 왕권을 대행하는 위치에 있었으며, 중앙집권화 정책에 지대한 공헌을 했다. 조선왕조 지방 사회에서 수령의 존재 가치는 대단한 것이었고, 그의 품성과 행정 능력은 백성의 생활에 많은 영향을 끼쳤다.

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