궁차(宮差)

조선시대 궁방에서 파견한 차인.

개설

조선시대 각 궁방(宮房)에서는 자체적인 재원 마련 수단으로 둔전(屯田)을 설치하여 운영하였다. 이러한 둔전을 궁방전(宮房田)·궁장토(宮庄土)라고 불렀는데, 이곳을 관리하고 토지세를 징수하기 위해 궁방에서 파견한 차인(差人)이 바로 궁차(宮差)였다. 궁방전은 크게 궁방이 직접 개간하였거나 조정으로부터 절수(折受)받아 소유권적인 지배를 하고 있는 형태인 유토(有土)와 조정으로부터 민간의 소유지를 통해 재정만을 지원받는 형태인 무토(無土)로 구분되었다. 여기서 무토는 조정에서 직접 수세(收稅)하여 궁방에 지급하지만, 유토는 1종 유토와 2종 유토 모두 궁방에서 직접 궁차를 파견하여 세금을 걷었다. 궁방의 수조율은 일반 민전의 지대율보다 낮은 1/3이나 1/2이었다. 그러나 실질적인 수취 담당이었던 궁차나 도장(導掌)의 농간으로 인해 실제 부담은 훨씬 더 큰 경우가 많았다.

설립 경위 및 목적

조선시대 궁방에서는 운영 재원을 마련하기 위해 전국 각지에 궁방전을 운영하였다. 그러나 대부분의 궁방전이 도성에서 멀리 떨어진 곳에 위치해 궁방의 직접적인 관리가 불가능하였다. 궁방전은 궁방의 재정에서 차지하는 비중이 높았으므로 궁방에서는 이를 철저히 관리·감독할 필요가 있었다. 이를 위해서 각 궁방에서는 궁차를 파견하였다. 궁차의 가장 중요한 임무는 정해진 지대(地代)를 징수해 오는 일이었다. 그리고 토지의 이상 유무와 경작 상태를 파악하는 일도 하였다.

조직 및 역할

조선시대 궁방전의 운영 체계는 크게 궁방-차인-농민으로 이어지는 구조였다. 이러한 운영 방식은 차인의 성격에 따라 두 가지로 분류되었다. 먼저 궁방이 직접 궁방소속의 직원인 궁차를 파견하여 운영하는 방식이 있고, 청부인에게 운영 및 세금 징수를 위임하는 도장제(導掌制)가 있었다. 궁방이 도장제로 운영할 경우, 도장이 임무를 원활하게 수행할 수 있도록 조세 징수 과정에서 농민을 처벌할 수 있는 권한과 마름[舍音] 등의 처벌을 궁방에 요구할 수 있는 권한을 주었다. 그러나 도장은 이러한 권력을 배경으로 농민에게 정상적인 세율 외에 과중한 조세를 부과하며 작인(作人)들에게 강력한 지배자로 군림하였다. 이러한 도장권은 하나의 재산으로 취급되어 각종 주인(主人)의 권리와 같이 매매되었다. 농민들에게는 궁방보다도 직접적인 관리자인 도장이 더 큰 영향력을 행사하고 있었다. 한편 도장이 지정되지 않은 곳에는 궁방에서 직접 사람을 파견하였는데 이것이 궁차였다. 궁차는 신분은 그리 높지 않았으나 도장과 같이 우월적 권리를 이용하여 농민들을 관리·감독하였다. 궁차는 위로는 궁감(宮監)의 지시를 받았으며, 아래로는 궁방전에 소속된 마름을 통해 농민들을 통제하고 조세 징수를 완수하였다. 이 밖에도 궁차는 궁방전을 확대하기 위한 역할을 수행하기도 하였는데, 이 과정에서 무리하게 민전(民田)을 침탈하는 등 부정을 저질러 사회적 문제가 되기도 하였다.

변천

조선시대 궁차는 궁방전의 변화와 함께 그 규모와 성격이 변화하였다. 궁방전은 임진왜란과 병자호란을 계기로 큰 변화를 겪게 되었다. 오랜 전쟁의 피해를 복구하고 농업생산력을 조속히 회복하기 위해 조정에서는 적극적으로 개간을 장려하였고, 특별한 재원을 마련할 방안이 없었던 궁방들은 전국적인 개간사업에 돌입하였다. 이러한 궁방의 둔전개발은 전후(前後) 토지를 복구하는 데 일정 부분 기여하였지만, 17세기 말에 접어들면 주인 없는 황무지를 대상으로 해야 할 개간사업이 일반 백성들의 토지를 노골적으로 침탈하는 것으로 그 성격이 변질되면서 사회적 문제가 되었다. 또한 면세지였던 궁방의 둔전이 확대되면서 왕실의 재정 수입에도 큰 타격이 될 수밖에 없었다. 조정에서는 궁방의 둔전 확대를 규제하는 조치를 취하지만 그것도 거의 실효를 거두지 못하였다. 정조대에 이르러 ‘궁부일체(宮府一體)’ 논리에 입각하여 궁방의 면세전을 줄이고 중앙의 재무 기관인 호조를 통한 일원적인 재정 운영을 도모하지만 이마저도 정조 사후 흐지부지되면서 궁방의 면세전은 계속해서 중앙 재정에 큰 부담이 되었다.

또 궁방전은 백성에게도 부담스러운 존재였다. 각 궁방에서는 토지세를 징수하기 위해 전국에 궁차를 파견하였는데, 궁방전의 규모가 확대되면서 파견되는 궁차의 수도 증가하였다. 그런데 이때 파견된 궁차들이 백성에게 많은 농간을 부리고 있었다. 정해진 세율보다 높게 세금을 받거나 곡식의 품질을 문제 삼으며 추가 징수를 하는 식이였다. 이러한 문제를 해결하기 위해 조정에서는 부정한 궁차의 처벌을 강화하는 조치를 취하지만 작인(作人)들에게 우월적 위치에 있던 궁차들의 농간은 쉽게 사라지지 않았다. 이러한 궁차는 궁방전이 유지되던 조선의 마지막까지 존속하였다.

참고문헌

• 『승정원일기(承政院日記)』
• 『비변사등록(備邊司謄錄)』
• 『금양잡록(衿陽雜錄)』
• 김용섭, 『조선후기농업사연구』 1, 일조각, 1970.
• 김용섭, 『조선후기농업사연구』 2, 일조각, 1971.
• 송양섭, 『조선후기 둔전연구』, 경인문화사, 2006.
• 이영훈, 『조선후기사회경제사』, 한길사, 1988.