경재소(京在所)

조선전기 지방 출신의 재경관료(在京官僚)로 구성되어 각 지방의 이해를 대변하고 그 지역의 기강을 장악했던 기구.

개설

‘유향소(留鄕所)는 곧 전조(前朝)의 사심관(事審官)’이라는 기록(『성종실록』 15년 5월 7일)을 통해 볼 수 있듯이 고려 말 조선 초의 경재소·유향소 체제는 고려의 사심관 제도의 취지를 계승한 것이라 볼 수 있다. 935년(고려 태조 18) 신라의 마지막 왕인 경순왕이 항복해 오자 그를 경주의 사심관으로 삼은 데서 시작된 사심관 제도는 고려시대의 지방 통치 방식이었다. 즉, 각 지역 출신의 중앙 귀족을 출신 지역의 사심관으로 임명해 부호장(副戶長) 이하의 향직(鄕職)을 다스림으로써 지역을 지배하였다.

사심관 제도는 여러 가지 폐단으로 공민왕 이후에는 폐지되었으나, 조선초기에 대군을 함경도 주요 지역의 경재소로 임명하고 아울러 각 지역 출신의 중앙 관료가 경재소를 구성함으로써 고려시대의 사심관 제도는 조선시대의 경재소 제도로 이어진다고 할 수 있다. 각 지역에 봉토를 주는 ‘봉건’ 제도는 아니지만, 군현제를 실시하면서 아울러 봉건제의 장점을 살리려는 취지였다고 할 수 있다.

설립 경위 및 목적

경재소는 보통 지방의 유향소를 통제하여 지방을 장악하였다. 경재소는 국가의 공적인 기구가 아니어서 언제 설치되었는지는 알 수가 없으나 고려 말의 이성계 호적과 조선 초 태종조의 실록에 경재소의 명칭이 보이는 것으로 보아서 고려 말 조선 초에 사족 세력이 강한 지역부터 경재소가 설치된 것으로 보인다.

고려 말 지방의 중소토호(中小土豪) 출신으로 중앙에 진출한 관원들 가운데는 그 뒤 중앙에 그대로 남은 거경품관(居京品官)과, 중앙에 머무를 필요가 없어 다시 향촌으로 돌아간 유향품관(留鄕品官)으로 구분되었다. 유향품관들은 전과 마찬가지로 향촌의 주도권을 누리기 위하여 유향소를 조직했는데, 수령에 대한 능멸 행위가 잦아 건국 초기 중앙 집권 체제 확립에 문제가 되어 폐지되었다. 그러다가 1428년(세종 10) 「유향소작폐금방절목(留鄕所作弊禁防節目)」을 마련, 제재를 위한 법적·제도적 조치와 함께 다시 설치되었다.

유향소를 통제하기 위하여 거경 관인들과 품관들이 서울에 설치한 것이 『태종실록(太宗實錄)』에 처음 보이는데, 1435년(세종 17) 대폭 정비·강화하여 제도화한 것이다. 현직 관원으로 2품 이상은 아버지의 내·외향(內·外鄕), 할아버지의 외향, 증조부의 외향, 어머니의 내·외향, 처의 내·외향 등 8향(鄕), 6품 이상은 8향에서 처의 내·외향을 제외한 6향, 7품 이하는 부모의 내·외향인 4향, 그리고 무직의 양반도 부모의 내향인 2향의 임원이 될 수 있게 하였다. 경재소의 임원은 동향인(同鄕人) 가운데에서 좌수(座首) 1명, 참상별감(參上別監) 2명, 참외별감 2명을 두었다(『세종실록』 17년 9월 1일).

조직 및 담당 직무

경재소는 “인민(人民)을 종주(宗主)하고 유품(流品)을 견별(甄別)하며 부역을 균평히 하고 풍속을 바르게 하는” 기능을 표방한 고려시대의 사심관(事審官)의 기능을 계승하였다. 경재소는 해당 군현의 유향소와 긴밀한 유대를 가지면서 유향소의 좌수, 별감의 임명, 향리의 규찰, 향중 인물의 천거, 향풍의 교화, 공부(貢賦)·진상(進上)의 수납, 공물 방납 등 여러 가지 일에 간여하였다.

경재소는 해당 군현에서 중앙에 파견된 경저리(京邸吏)와 지방의 유향소를 통하여 해당 군현의 통치를 관장하였다. 또한 자체의 일정한 예산을 가지고 경조비(慶弔費), 감사(監司)와 수령의 전송비(餞送費), 접대비 등에 충당하였으며, 이들 경비는 대개 유향소나 경저리를 통하여 해당 군현이 부담하였다. 또한 유향소는 경재소에 세천(歲薦), 절찬(節饌)과 같은 예물(禮物)을 바치기도 하였다.

사실상 경재소는 공식적 국가 기구는 아니지만, 구체적으로 살펴보면 반(半)국가 기구와 같은 역할을 수행하였다. 즉 성종대 이후로는 “여러 고을에서 물색(物色)의 이름과 수량 및 받아들이는 아전의 성명을 아울러 기록하여 경재소에 이문(移文)하면, 경재소에서는 문서를 조회·점검하고 제사(諸司)에 납부하기를 독촉하여 머물러서 지체하지 말게 하고, 또 사처(私處)에 이접(移接)하지 못하게 하며, 만약에 여전히 위법(違法)하는 자가 있거든 아울러 경재소의 관원도 죄 주는 것으로써 항식(恒式)을 삼는다.”(『성종실록』 2년 4월 12일)는 데에서 보듯이 사실상 국가의 공납제 운영에 있어서 거의 국가 기구와 같은 기능을 수행하였다.

또한 경재소는 과거 응시자에 대한 신분을 심사하고 보단자(保單子)를 작성하였으며, 순성군 이애와 좌의정황보인의 승격을 건의한 예에서 보듯 지역 출신 인물을 중앙의 관직에 추천하기도 하였다. 또 무진군을 광주목으로 승격하는 등 군현의 읍호(邑號)의 승강(昇降)·합병(合倂) 등에 관여하기도 하였다. 공물의 상납에 책임을 지기도 했으나, 수령의 정사에는 간섭할 수 없었다. 그러나 지방 행정을 하는 과정에서 경재소-유향소 체제와 국가 권력을 대표하는 수령의 공식적인 지방 지배 체제가 갈등을 빚는 경우도 많았다.

세조 때 우의정홍윤성(洪允成)은 홍산현(鴻山縣)의 경재소를 맡자 현감을 자의로 천거하고 임명하였다. 또 그의 노복들을 호장(戶長)·형방(刑房)으로 앉히는 등 홍산이라는 하나의 읍을 마치 자기의 사유지처럼 여겼다. 성종 때 심응(沈膺)은 김포현(金浦縣)의 경재소를 맡아 향리를 침탈하고 수령을 매도하며 민전(民田)을 빼앗아 차지했다.

중종대에는 지역 사정을 잘 아는 사람들이 중앙에 경재소와 유향소를 혁파하자는 건의를 하였으나, 경재소를 통하여 지방을 지배하는 훈신(勳臣) 세력들에 의하여 저지되었다. 즉, 정병(正兵)최숙징(崔淑澄)은 “각 고을마다 유향소와 경재소를 설치한 것은 한 고을의 풍속을 규정(糾正)하기 위한 것인데, 지금은 풍속을 바르게 하지 못할 뿐만 아니라 백성과 하급 관리를 침해하여 유망(流亡)하게 하는 폐단”이 있다며 지방이 피폐를 면하게 될 때까지 경재소와 유향소를 혁파할 것을 건의하였고(『중종실록』 12년 12월 17일), 인동(仁同)의 훈도(訓導)은임(殷霖)은 “유향소와 경재소가 아전이나 향리들을 침해하여 매우 폐단이 되니, 향약 모임의 도약정(都約正)·부약정이 그 고장 풍습을 검찰하게 하고 유향소와 경재소 등은 혁파”할 것을 건의하기도 하였으나(『중종실록』 14년 6월 13일), 안당(安瑭)·신용개(申用漑) 등 중앙의 훈신 세력들에 의하여 저지되었다.

이처럼 유향소를 지배하는 경재소는 국가 권력을 대표하는 각 지역의 수령과 갈등 관계에 놓인 경우가 많았다. 중앙의 관인 사회에서 주도적 지위를 차지한 훈신(勳臣)·척신(戚臣) 계열은 연고지의 경재소를 관장하면서 그들의 사적 경제 기반을 확대하기도 하였다.

변천

경재소는 임진왜란을 전후하여 각 고을이 피폐해지면서 저절로 해체되었는데, 임진왜란 이후 일부 군현을 중심으로 이를 복구하고, 또 복구하려는 움직임이 있게 되었다. 이에 경재소의 폐해가 부각되면서 경재소의 혁파 논의가 일어나게 되고 결국 1603년(선조 36) 6월 경재소는 공식적으로 혁파되었다.

전란으로 모든 읍이 흩어져서 경재소도 모양을 갖추기가 어려웠다. 그러나 전쟁이 끝난 후에 점차 경재소를 복구하는 경우가 많아졌는데, 국가에서는 다시 경재소가 설립되면 전쟁 이전의 경재소 폐단이 되살아날 것을 우려하여 1603년 경재소를 완전히 폐지한 것이다. 즉 “각 고을의 경재소라고 호칭하는 곳도 당초에는 향풍(鄕風)을 규검(糾檢)하기 위하여 설치한 것인데, 그 유폐(流弊)가 끝내는 읍리(邑吏)를 침학하는 데로 귀결되어 사람들이 대부분 괴롭게 여기고 있습니다. 지금 열읍이 모두 탕패되어 모양을 이루지 못하고 있는데 점차 도로 경재소라 칭하여 평소의 폐단을 회복시키려는 것은 매우 불가합니다. 이 역시 일체 혁파하고 도로 설치하지 못하게 하는 것이 온편합니다.”(『선조실록』 36년 1월 27일)라는 비변사의 건의를 선조가 그대로 따라 경재소를 폐지하게 되었다.

이후 경재소에 대한 복설 논의는 1612년(광해군 4) 함경·강원 양도에 거주하는 충의위조원선(趙元善) 등 8명의 상소를 예조가 상언함으로써 시작되었다. 판중추부사심희수(沈喜壽)는 외방에 유향소가 있다면 서울에는 경재소를 두어서 그것을 관할해야 하지만, 경재소를 두면 손익이 반반이니 편부에 대한 의견을 광범위하게 들어서 시행하자고 하였다(『광해군일기』 4년 1월 24일). 사관의 논평은 부정적이었다. 즉, 경재소가 서울에 있는 사대부로 하여금 주현의 유향소를 관할하도록 하여 일읍의 풍속을 검찰하여 작간자나 완악한 향리를 사헌부에 보고하여 처벌하도록 하는 기능은 있지만, 향곡에서 작폐하고 시비를 왜곡시키는 쓸모없는 관사라는 것이다.

10개월 후에 경재소의 존폐에 대한 각 도의 의견을 수렴하여 논의가 재개되었으나 경상도만은 의견이 올라오지 않았다. 예조에서는 각 도의 의견에 불편하다고 하는 자가 과반이니 복설하지 않는 것이 좋겠다고 하면서, 한편 조정의 명령도 없이 사사로이 경재소를 설립한 곳은 사목을 정하여 규제할 것을 건의하였다(『광해군일기』 4년 10월 30일). 이덕형·이항복·기자헌·심희수 등 대다수의 대신들이 경재소의 폐단이 많다고 하여 폐지를 건의함으로써 경재소는 완전히 폐지되었다.

경재소의 폐지는 중앙 관료들의 지방에 대한 지배력의 상실을 의미할 뿐만 아니라 유향소를 통령하면서 한편으로는 지방의 수령을 견제할 수 있는 유향품관들의 권력의 원천이 상실되었다는 것을 의미한다. 경재소가 폐지된 이후에도 재지사족들의 모임인 향안 조직 향회에서 좌수와 별감을 수령에게 추천함으로써 일향 사족들의 집단적 힘을 배경으로 향권을 행사하기는 하였지만, 수령이 좌수와 별감 등 향임을 임명함으로써 유향소의 위상은 크게 약화되었다. 경재소 복설에 대해서는 인조대에 이조 좌랑한흥일(韓興一)이 건의한 가운데 한 번 거론되었을 뿐 이후에는 거의 언급되지 않았다(『인조실록』 12년 1월 18일).

참고문헌

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• 『대전회통(大典會通)』
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