진대(賑貸)

자연재해 등으로 형편이 어려워진 백성에게 정부의 곡식을 꾸어 주던 일.

개설

자연재해가 일어나거나 흉년이 들었을 때 국가에서는 농민에게 곡식을 무상으로 주거나, 혹은 유상으로 빌려 준 후 가을에 돌려받았다. 유상으로 돌려받은 경우를 진대라고 하였다. 조선전기에는 진대를 시행할 때 이자를 따로 받지 않고 꾸어 간 곡식만큼만 갚게 하였다. 그러나 이러한 곡식을 운영하는 과정에서 손실분이 발생하게 되고 그 규모가 커지자 후기로 갈수록 모곡(耗穀)이라는 이름으로 이자를 함께 징수하였다.

제정 경위 및 목적

농업 중심의 전근대사회에서는 자연재해로 인한 농민의 재생산 기반을 보장하기 위하여 국가가 보유하고 있는 곡식을 농민에게 빌려 주었다가 회수하는 정책을 시행하였다. 고구려에서는 194년(고국천왕 16)에 진대법(賑貸法)을 시행하였고, 고려에서는 흑창(黑倉)·의창(義倉)을 설치하였다. 조선에서도 의창을 설치하여 환곡제도를 실시하였다.

내용

『경국대전』의 조문(條文)이나 용어를 해설한 『경국대전주해』에는 ‘진대’에 대한 명확한 설명이 실려 있다. 판적사(版籍司)의 기능 중 ‘진대염산(賑貸斂散)’을 설명하면서, “‘진(賑)’은 건지는 것, 구하는 것이며, ‘대(貸)’는 베푸는 것, 빌려 주는 것이니, 백성이 굶주리면 관에서 양식을 빌려 주되 이자를 받지 않고 곡식이 익기를 기다려 그 빌린 대로 관에 갚게 하는 것이다. ‘염(斂)’은 모으는 것, 거두는 것이며, ‘산(散)’은 퍼뜨리는 것이다”라고 하였다. 조선전기에 의창을 통하여 환곡제도를 시행한 것을 설명한 글에는 의창이 유상 분급인 환곡 기능뿐만이 아니라 흉년이 들었을 때 굶주린 사람들에게 무상으로 곡물을 나누어 주는 기능을 포함한다고 설명하였다. 또한 이런 무상분급은 ‘진제(賑濟)’라고 하여 유상분급인 진대 혹은 환곡과는 구분되었다. 진대와 무상분급인 진제 그리고 흉년이 들었을 때 각종 조세를 감면하는 정책을 모두 포괄하여 진휼정책이라 하였다.

변천

조선에서 시행한 환곡제는 처음에는 이자가 없었다. 1424년(세종 5) 1석에 3승(升)의 모곡을 부가 징수한 사례가 있기는 하나 곧바로 폐지하였다(『세종실록』 5년 9월 16일). 모곡은 본래 환곡 운영 과정에서 자연적으로 발생하는 곡식의 감소분을 보충하기 위한 것으로, 처음부터 이자라는 의미로 사용된 것은 아니었다. 이후 군자곡(軍資穀)을 빌려 주었다가 회수하는 과정에서 2할의 이자를 징수한 사례가 있었다. 법제적으로 환곡에서의 이자 징수는 없었지만, 현물을 취급하는 과정에서 얼마간의 부가 징수는 관행적으로 이루어지고 있었다.

16세기에 들어서 지방관이 환곡을 운영하면서 원곡을 회수할 때 1할을 부가 징수하는 것이 정착되었다. 그 부가 징수에 여전히 모곡이라는 명칭을 사용하였는데, 이는 실제로 이자의 성격이 강하였다. 모곡은 관아 경비와 수령의 개인 용도로 사용되었으므로 지방 재정의 주요 재원으로 기능하였다.

지방관이 사용하던 환곡 모곡의 일부를 정부에서 사용하는 것을 ‘취모보용(取耗補用)’이라고 하였다(『영조실록』 34년 6월 20일). 이것은 지방 재정의 일부 몫을 중앙 재정으로 전환한 것을 의미하였다. 1650년(효종 1년) 당시 환곡의 대부분을 차지하였던 호조(戶曹) 환곡의 이자 가운데 30%를 상평청에 이관하는 ‘삼분모회록(三分耗會錄)’이 시행되었다. 지방관이 100% 사용하던 환곡 이자 중에서 30%를 중앙 기관인 상평청에 떼어 준 것이었다. 이를 계기로 호조 이외의 관청에서도 환곡을 운영하게 되었고 환곡의 액수는 급격히 증가하기 시작하였다.

조선후기의 환곡제에서도 평상시에는 봄에 분급하고 가을에 원곡과 10%의 이자를 징수하였으며, 흉년이 들면 보관하던 곡물로 무상분급을 시행하기도 하였다. 즉, 조선후기에도 진휼정책의 일환으로 ‘진대’와 ‘진제’가 병행되고 있었다. 한편 무상분급은 진제 이외에 백급(白給)·진급(賑給)이라는 명칭이 사용되었다(『영조실록』 30년 2월 8일).

참고문헌

• 『경국대전주해(經國大典註解)』
• 송찬식, 「이조시대 환상취모보용고」, 『역사학보』 27, 1965.
• 정형지, 「조선 후기 진급(賑給) 운영에 대하여」, 『이대사원』 26, 1992.
• 김훈식, 「조선 초기 의창 제도 연구」, 서울대학교 박사학위논문, 1993.