잡역세(雜役稅)

국법으로 정해진 부세 외에 조선후기에 지방관청에서 잡역의 대가나 관아의 경비로 징수되어 국가 재정의 수입 기반이 되었던 것.

개설

잡역(雜役)이란 본래 고려·조선시대에 양인이나 특수층이 법으로 정해진 것 외에 추가로 부담하는 잡다한 요역을 말하였다. 대동법의 시행에도 불구하고 대동작미에서 제외되어 왕실과 중앙·지방관부의 경제적 토대의 하나로 진상과 공납 및 요역 명목의 본색잡역(本色雜役)이 적지 않은 규모로 외방인들에게 부과되고 있었다. “잡역이란 신역·호역 등 여러 가지 잡다한 것을 말한다.”고 한 바와 같이, 잡역이란 대동법에서 제외된 진상과 공납 및 요역이 호역(戶役)·결역(結役)·신역(身役) 등의 이름으로 민인(民人)들에게 생산물인 물역(物役)과 노동력인 역역(力役)의 형태로 부과된 민역(民役)을 말하였다.

그러한 잡역을 지방의 관청에서는 곡물이나 금전으로 환산하여 대신 거두어 갔다. 지방 재정(地方財政)의 상태는 법정 재원은 잠식되어 갔던 것에 반하여 중앙으로의 상납과 각 관에서 소요되는 지출 수요는 증가했던 것의 영향으로 악화되고 있었다. 결국 지방의 관청에서는 부족한 재정 경비를 보충하기 위해 곡물이나 금전을 징수하였다. 이처럼 잡역세는 국법으로 정해진 부세 외에 잡역의 대가나 관아의 경비로 징수되어 국가 재정의 수입 기반이 되었다. 즉, 정규의 국세(國稅)는 아니었지만 삼정(三政)이나 지방 재정을 운영하는 데 불가결한 부세였던 것이다.

제정 경위 및 목적

잡역세라는 용어는 사료에서 자주 등장하지 않는다. 대체로 잡역가(雜役價)·잡역조(雜役條)·잡역미(雜役米)·잡역전(雜役錢)이라는 용어가 동의어로 자주 보인다. 잡역가 등의 하급 개념인 결역가(結役價)나 호역가(戶役價)를 결역미(結役米)·결역전(結役錢)·호역미(戶役米)·호역전(戶役錢)이라고 하였던 것과 맥을 같이 하였다. 어찌 되었던 간에 현재 학계에서는 이들 여러 용어를 잡역세로 명명하고 있다.

이 같은 잡역세의 초기 형태는 16~17세기의 사대동(私大同) 시절에 공부가(貢賦價)의 형태로 등장하기 시작하였으며, 대동법 실시 이후에 본격적으로 징수되어 점차 그 규모가 커지고 있었다. 그리하여 조선후기에 잡역세는 지방관청의 재정 운영에서 차지하는 비중이 크게 증대되었을 뿐만 아니라, 전결세·군역세·환곡세 등 삼정과 함께 이른바 ‘사정(四政)’의 하나로서 주요한 부세가 되었다. 이러한 잡역세의 등장과 수세액 증대는 수취제도와 재정체계 변화의 산물이었다. 따라서 잡역세에 대한 고찰은 사회경제적 변동은 물론이고, 부세 운영을 둘러싼 여러 계층의 입장을 이해하는 데에도 도움을 주었다.

내용

잡역의 본색수취(本色收取)는 물역이나 요역에서 많은 폐해를 수반하였다. 그것을 막기 위하여 지방의 관청에서는 사대동을 계승·확대하여 읍대동(邑大同)이라는 이름으로 본색잡역을 곡물·동전의 잡역세로 대신 거두어 나갔다. 이러한 조치는 부담의 편의를 기하고자 하는 소민들의 노력, 잡역의 확보와 향촌 사회의 유지를 위한 수령과 양반들의 동의·협력에 의하여 추진되었다. 그리하여 잡역수취의 변통은 군현공론(郡縣公論)으로 이루어지고 있었다.

한편, 지방 재정의 수요는 계속 늘어가고 있는데 반하여, 국초 이래의 주요 재원인 관둔전과 늠전은 잠식당하고 있었다. 이에 지방의 관청에서는 은여결·어염장·광산· 사모속·화전 등의 대체 세원을 개발하여 세입 증대를 꾀하였으나, 당국에 의하여 차단되었다. 지방 재정은 유치미(留置米)의 감소와 균역법 실시에 따른 양역가, 은결, 어염세의 삭감·이속으로 더욱 크게 제약을 받았다. 재정정책이 중앙 재정만을 강화할 뿐 지방 재정을 희생시키고 있었으므로, 지방의 관청에서는 결렴·호렴·식리 등의 새로운 종류의 세원을 스스로 개발하여 재정 보충을 기하고 있었다. 적지 않은 규모의 잡역세가 지방 재정의 수입으로 새롭게 징수되고 있었다. 이처럼 잡역은 생산물이나 노동력의 본색 대신에 관과 백성에게 모두 편하다는 이유로 곡물이나 동전의 잡역세로 징수되었고, 지방의 관청에서는 각종 기구를 신설하여 징수한 잡역세로 물건을 구입하거나 인력을 고용하는 데에 사용하였다.

잡역세화는 계속 확대되어 본색으로 수취되는 잡역이 자취를 감출 정도였다. 게다가 재정 약화도 가속화되어 지방 재정은 더욱 잡역세에 의존하게 되었다. 그리하여 잡역세액은 늘어나지 않을 수 없었는데, 18세기에는 3정의 그것을 능가하거나 그에 버금갈 정도였고, 19세기에는 더욱 증가하여 이른바 ‘4정’의 하나로써 3정과 함께 주요한 부세가 되었다. 잡역세의 부과 대상은 전결, 호구, 면·리, 향촌 조직 등 여러 가지였을 뿐만 아니라, 부과 방법 또한 신분과 경제력이 고려되거나 그렇지 않는 등 각양각색이었다. 그렇지만 잡역세는 대체로 모든 전결(田結)과 가호(家戶)를 대상으로 균일하게 부과되어 갔다. 그러므로 잡역의 잡역세화는 단순한 수취 관행의 변통 차원을 넘어 과세의 균등화도 지향하였다고 볼 수 있다.

변천

잡역세의 운영은 군현별로 이루어졌다. 그렇기 때문에 무절제한 지출이 행해져 세액이 갈수록 증가하였을 뿐만 아니라, 지역마다 일정하지도 않아 민폐를 가중시켰다. 그러한 문제를 막기 위하여 정부 당국자들은 균일한 규범을 제정하여 각 읍의 잡역세정(雜役稅政)을 중앙에서 일괄적으로 통제할 수 있는 방안을 제시하였다. 그러나 각 읍의 재정 수요와 기반이 다르고 그것을 운용하는 방법 또한 각기 다른 상황에서 그 같은 방안들이 이루어지기란 쉬운 일은 아니었다. 그러한 가운데 지방의 관청에서는 스스로 대책을 강구하였지만, 잡역세의 폐해는 계속 발생하였다.

정부에서는 잡역세정을 근본적으로 개선하기 위하여 읍마다 각기 다른 세액을 균일하게 통일하는 방안을 균역법(均役法)과 더불어 제정하게 되었다. 감필 급대책의 하나로 제기된 결미(結米)를 신설하면서 6도의 높은 전결 잡역가를 도별로 하향 정액화하여 관용(官用)으로 사용하고, 그 나머지를 결미로 내도록 하였다. 이에 따라 각도 감사와 균역청 당상이 함께 도내의 재정 수요와 토지결수를 산정하여 세액을 정하고 그 지출을 규정한 『잡역미절목(雜役米節目)』을 작성하기 시작하였다. 그렇지만 오직 충청도에서만 『절목』이 작성되었고, 나머지 도에서는 계획으로 그치거나 아예 시도되지도 않았다.

충청도에서는 1751년(영조 27) 12월경에 『잡역미절목』을 완성하여 고을마다 같지 않은 잡역미를 3두(斗)로 통일하여 실결에서 총 26,503석(石)을 거두었다. 각 영과 각 읍에 시초가(柴草價)·치계가(雉鷄價)·지가(紙價)·잡물가(雜物價)·불시수용비(不時需用費)·지공비(支供費)·관용비(官用費) 등으로 모두 27,970석이 획급되었다. 그러므로 1,466석이 부족하였는데, 이는 균역청에서 결미전(結米錢)으로 급대 받도록 하였다. 그러나 획급되지 않은 용도, 획급액의 부족, 재정 수요의 변동 등으로 추가 징수의 우려가 있어 『절목』을 개정하지 않을 수 없었지만, 개정에도 불구하고 가징(加徵)은 여전하였다. 그리하여 잡역세정은 본래의 취지와는 달리 수탈적으로 운영되었고, 그에 대하여 농민들은 대규모 항쟁을 일으켜 반발하였다.

의의

잡역세는 지방 재정은 물론이고 중앙 재정을 충당하기 위한 방편으로 조선후기에 본격적으로 등장하였고, 그렇기 때문에 수탈적으로 운영되어 농민들의 조세 부담을 가중시킬 수밖에 없었다. 그렇지만 잡역세의 등장과 운용은 궁극적으로 봉건적 수취 체제를 타파하는 길이 되었고, 지방의 사회경제적 구조를 변모시켰다는 데에 그 역사적 의의가 있다.

참고문헌

• 김덕진, 『조선후기 지방재정과 잡역세』, 국학자료원, 1999.
• 김용섭, 『증보판 한국근대농업사연구』 (상), 일조각, 1984.
• 윤용출, 『조선후기의 요역제와 고용노동』, 서울대학교 출판부, 1998.
• 장동표, 『조선후기 지방재정연구』, 국학자료원, 1999.
• 정연식, 「조선후기 부세제도 연구현황」, 『한국중세사회 해체기의 제문제』(하), 한울, 1987.