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2017년 12월 9일 (토) 23:13 기준 최신판

굶주린 사람들에게 무상으로 곡물을 나누어 주는 일.

개설

17세기 후반 이후에는 환곡을 통한 비축 곡물이 증가하면서 큰 흉년이 발생하였을 때에 굶주린 사람들에게 무상으로 곡물을 지급하는 의미로 주로 사용되었다.

17세기 후반의 진휼정책(賑恤政策)의 가장 큰 특징은 기민(飢民)에 대한 구호활동이 죽의 지급에서 건량의 무상지급으로 바뀐 것에 있었다. 죽을 지급하는 것보다 건량을 지급하는 것에 더 많은 곡물이 소요되는데도 이를 시행할 수 있었던 것은 이 시기에 진휼을 위한 비축곡이 전 시기에 비하여 증가하였기 때문이다. 이를 위해 공명첩(空名帖)을 판매하여 마련한 첩가곡(帖價穀)이라는 새로운 환곡을 창설하고 있었다.

18세기에는 기민에게 무상으로 곡물을 분급한 상황을 파악하기 위하여 월말에 기민의 수와 곡물을 나누어 준 횟수, 그리고 거주지를 떠난 사람이 각 도의 감사로 하여금 보고하도록 하였다. 또한 기민에게 무상으로 곡물을 분급하는 양이 나이와 성별에 따라 쌀 3·4·5승으로 고정되고, 10일 1회 꼴로 한 달에 3회 분급하는 제도가 확립되었다. 이런 진휼제도는 무상으로 지급하는 곡물의 종류에 따라 3가지로 구분되었다. 국가 보유 곡물을 사용하면 공진(公賑)이라 하고, 지방관이 스스로 마련한 곡물을 사용하면 사진(私賑)이라 하고, 진휼할 인구가 적어서 국가 보유 곡물을 소비하지 않으면 구급(救急)이라고 하였다.

19세기 전반에는 해마다 흉년이 들었다. 이 때문에 많은 양의 환곡이 기민에게 무상으로 분급되었고, 이것은 환곡 총액을 감소시켰다. 흉년의 여파는 환곡의 감소에만 그치는 것이 아니었다. 징수하지 못한 환곡의 수가 크게 늘었던 것이다. 비축 곡물이 감소되자 1840년(헌종 6) 이후 진휼정책은 크게 위축되었다.

제정 경위 및 목적

기근에 시달리는 사람은 살아남기 위해 나무뿌리나 껍질은 물론 흙이라도 먹으며 버티다가, 남의 물건을 훔치거나 강도짓을 하고 먹기 위해 방화를 서슴지 않았다. 심지어는 시체를 먹기도 하였다. 먹을 것을 찾아 유랑의 길을 떠났다가 굶어죽거나 도적이 되기도 하였다. 이를 방지하기 위해서는 굶주린 사람에게 먹을 것을 주어야 했다. 죽을 끓여 주기도 하였지만, 가장 핵심적인 일은 양식을 지급하는 것이었다. 이 일은 국가 재정과 연관되는 문제였다.

내용 및 변천

조선 정부는 자연재해가 발생하면 곡물을 빌려 주었다가 회수하는 진대(賑貸), 식량 등을 무상으로 지급하는 진휼, 죽을 지급하는 시죽(施粥) 등의 대책을 시행하였다. 15세기 전반의 세종대에도 흉년이 들었을 때에 진대·진휼·시죽 등을 시행하였다. 적극적인 진휼정책은 국가 보유 곡물의 감축을 초래하여 군자곡이 줄어드는 결과를 가져왔다. 세종대의 진휼은 새 곡물이 익을 때까지 지속되었고, 기민 1명에게 지급되는 곡식의 수량도 일정하지 않았다. 1424년(세종 6) 1월에 강원도에서 시행된 진휼에서는 15세 이상은 1일에 쌀 4홉·콩 3홉·장 3홉, 11~15세는 쌀 2홉·콩 2홉·장 0.5홉, 2~10세는 쌀 2홉·장 0.5홉씩을 지급하도록 하였고, 다른 도에서도 이것을 따르도록 하였다(『세종실록』 6년 1월 21일). 그러나 이 규정이 계속 유지되지는 않았다.

15세기 전반 이후 17세기 중엽까지도 일반 기민의 무상구제는 죽을 지급하는 것이 중심을 이루었다. 죽을 지급하면 당장의 굶주림으로 죽어 가는 기민들에는 효과가 있었지만, 죽을 지급하는 죽소(粥所)는 대체로 관아에 설치했기 때문에 많은 사람들이 관아로 몰려들 수밖에 없었다. 이들은 하루에 한두 번 지급되는 죽을 얻으려고 죽소 주변을 떠나지 않았으며, 이로 인해 전염병이 발병하기도 하였다. 이에 17세기 후반 숙종대에는 죽 대신 건량을 지급하는 정책을 무상구제의 중심으로 설정하였다. 식량의 무상 배급은 죽을 지급하는 것보다 효과가 크고, 기민이 근거지를 이탈하지 못하도록 막는 효과도 있었다.

17세기 후반에 호조에서 운영하는 환곡의 모곡 3/10을 떼어서 상평청에 이관하여 상평청 환곡이라는 새로운 환곡을 창설하였다. 상평청이 환곡을 운영하게 되면서, 호조 환곡과 상평청 환곡이 동시에 존재하게 되었다. 또한 17세기 후반에 진휼정책이 확대되면서 소요되는 곡물을 확보하기 위한 방안을 논의하는 과정에서 공명첩을 발급하여 곡물을 확보하자는 주장이 제기되었다. 공명첩으로 확보한 곡물을 곧바로 진휼의 비용에 사용하는 것이 아니라, 절반만을 사용하고 나머지는 환곡으로 만들어 운영하자는 것이었다. 이로 인해 첩가곡(帖價穀)이라는 새로운 환곡이 만들어졌다. 이외에도 지방관에게는 자비곡(自備穀)을 확보하도록 하였으며, 진휼을 위한 각종 창고를 설치하여 새로운 환곡을 창설하였다.

18세기 후반 진휼정책에서 중요한 변화는 진휼방식이 확립되고 있었다는 점이다. 흉년이 들었을 때에는 환곡 분급을 확대하는 것이 가장 중요한 일이었으나, 그와 동시에 환곡을 회수하는 일도 중요하였다. 그러므로 다수의 민인들은 건량이 무상으로 분배되는 진민(賑民)으로 뽑히기를 원하였다. 환곡을 분급받는 환민(還民)과 진휼곡을 무상으로 분급받는 진민은 기본적으로 토지 소유 여부를 기준으로 하였으나 기민 가운데는 토지가 없어도 생활을 유지할 수 있는 자도 있었기 때문에 가좌성책(家坐成冊)에 나타난 생활 정도에 따라 구분하였다.

또한 건량 지급액도 18세기 후반에 이르면 나이와 성별에 따라 곡물 지급액을 확정하였다. 1일당 쌀은 16~50세의 남자에게는 5홉, 51세 이상의 남녀와 16~50세의 여자에게는 4홉, 11~15세의 남녀에게는 3홉을 지급하였다. 곡물의 무상분급의 경우 조선전기에는 어른에게 매일 쌀 1되, 어린이에게 쌀 5홉이 지급된 사례가 있고 성인에게는 대체로 쌀·콩·장을 합해서 8홉 혹은 쌀·콩을 합해서 1되를 지급한 경우도 있으나 임진왜란 이후에는 그 액수가 감축되었다.

이처럼 기민에게 무상으로 곡물을 분급하는 양이 쌀 3·4·5되로 고정되어 10일 1회꼴로 한 달에 3회 분급하는 제도가 확립되었다. 이 제도가 확립되면 흉년이 든 당해 연도에 기민을 선발하여 다음 해에 진휼을 시행할 때 소요되는 곡물의 수량을 대체적으로 파악할 수 있었다. 즉, 진자(賑資)의 양을 미리 파악하여 그에 대한 대비를 할 수 있게 되었다. 조선전기에 비하여 무상으로 분급되는 양이 축소되기는 하였지만 보다 많은 민인들에게 곡물을 분급할 수 있게 되었다.

18세기 후반 조선 왕조의 진휼정책에 대한 관심이 고조되면서 진휼곡물을 무상으로 분급하는 제도가 좀 더 구체적으로 구분되어 추진되었다. 즉, 진휼곡물의 무상분급은 공진·사진·구급으로 구분되어 시행되었다. 이때 소요되는 국가 보유 곡물은 상진곡·첩가곡·자비곡·영진곡(營賑穀) 등 진휼을 위해 조성한 환곡이었다. 이처럼 진휼 방법은 사용 곡물에 따른 것 이외에도 매월 10일 간격으로 3회의 분급을 진식(賑式)의 규정대로 시행하였는지에 따라 구분되었다. 즉, 공진은 월 3회 진식의 규정에 따라 환곡을 사용한 경우이고, 사진은 진식의 규정을 따르고 있으나 환곡을 사용하지 않는 경우를 말하며, 구급은 진식의 규정을 따르지 못하고 각 지역의 형편에 따라 곡물을 지급하는 경우를 말하였다. 그러나 18세기 후반과 19세기에 들어서는 사진이나 구급을 할 경우에도 환곡을 사용하는 경우가 나타났다. 이것은 왕조 정부가 재정 형편상 공진을 적극적으로 시행하지 못하고 다만 사진과 구급의 시행에 공곡을 일부 보조할 뿐이었다.

19세기에는 몇 년간에 걸친 집중적인 기근이 발생하였다. 1809년(순조 9)부터 1815년(순조 15)까지 7년간 계속적으로 흉년이 들어 각 지역에서 진휼사업이 시행되었다. 7년간 사용된 진곡의 양은 1810년 약 540,000석, 1811년 약 50,000석, 1812년 약 110,000석, 1813년 약 170,000석, 1814년 약 90,000 석, 1815년 약 450,000석, 1816년 약 9,000석 등 모두 1,417,000여 석이 진곡으로 사용되었다. 또한 1832년(순조 32)에서 1838년(헌종 4) 사이에도 집중적인 흉년이 발생하였다. 흉년 시에 기민에게 무상으로 지급된 곡물은 18세기와 마찬가지로 환곡과 공명첩의 발급, 영읍자비곡(營邑自備穀), 부민원납곡(富民願納穀)으로 마련되었다. 이중에서 환곡이 가장 큰 비중을 차지하였다. 기근이 발생하였을 경우에는 무상분급 이외에 바로 그해에 분급한 환곡의 징수를 연기한 것이 증가하며, 구환(舊還)은 징수할 수 없었기 때문에 곡식의 감축은 더욱 심화되었다. 이처럼 기근의 여파는 진자곡의 획급으로만 끝나는 것이 아니라 정퇴와 구환의 적체 현상을 초래하는 것이었으므로 환곡의 감소는 필연적이었다.

의의

큰 흉년이 들었을 때에 농민 생활 보장과 사회 안정을 위해서 가장 시급히 해야 할 일은 곡물을 지급하여 생존을 보장하는 것이었다. 이에 소요되는 곡물은 회수할 수 없었기 때문에 국가 재정에 부담이 되었다. 17세기 후반 이후 진휼사업을 확대할 수 있었던 이유는 당시 새로운 환곡을 창설하여 환곡이 증가하였기 때문이었다. 이후 19세기 전반의 집중적인 기근으로 인해 환곡이 감축하고, 진휼사업이 위축되었다. 흉년 시 무상으로 기민에게 곡물을 지급하는 정책은 조선왕조가 오랫동안 유지하는 데 기여하였다. 이에 소요되는 재원은 상진곡·자비곡 등 진휼을 위해 마련한 환곡이었다.

참고문헌

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• 『목민심서(牧民心書)』
• 『사정고(四政考)』
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