절도사(節度使)

조선시대 각도 병영(兵營)과 수영(水營)의 최고 지휘관.

개설

1466년(세조 12) 병마도절제사(兵馬都節制使)와 수군도안무처치사(水軍都按撫處置使)를 병마절도사와 수군절도사로 개칭하였다. 절도사(節度使)는 각도 병영과 수영의 최고 지휘관이었다. 병영 및 수영과 관할 지역의 군사 업무 전반을 관장하여 처리하였다. 특히 도내의 군사 거점지인 각 진(鎭)을 순찰하면서 제반 사항을 점검하였는데, 이때 지역 책임자인 진장(鎭將)들의 근무 태도를 점수로 매겨 해마다 정기적으로 실시하는 인사에 자료로 제공하였다. 전국 8도에 모두 설치했는데 지역의 국방 사정에 따라 전임관을 두거나 관찰사가 겸임하였다.

담당 직무

절도사는 각도 육군과 수군의 최고 지휘관으로서 곤수(閫帥), 연수(連帥), 주수(主帥), 대장(大將), 주장(主將) 등으로 부르기도 했다. 육군에서는 병마절도사, 수군에서는 수군절도사인데, 각각 병사(兵使), 수사(水使)라고도 한다. 또한 주둔하고 있던 군영(軍營)을 육군은 병영, 수군은 수영이라고 했다.

병마절도사는 종2품직이었으며, 수군절도사는 정3품 당상관직이었다. 지방군에 대한 전반적인 모든 사항을 관장하였다. 전쟁 시에는 관내의 절제사 이하의 지휘관과 군사를 거느리고 적군을 격퇴하고 관내를 방어하였다. 평상시에는 군사 훈련이나 무예 연습을 관리·감독하였으며, 무기의 제작과 정비에 대해 최종적인 책임을 졌다. 성보(城堡)와 같은 국방 시설물을 유지하고 혹시 점검하다가 무너지거나 훼손된 것을 발견하면 즉시 수리하거나 보수하는 일도 책임지고 수행했다.

절도사는 휘하의 우후(虞候)·평사(評事) 등을 대동하여 도내의 군사 거점지에 해당하는 각 진을 순찰하면서 제반 사항에 대한 점검을 실시하였다. 병력과 장비를 위시한 여러 군수 물자의 관리 및 보관 실태 등을 조사해서 문제점을 찾아내 즉각 시정 조처를 취하도록 명하기도 했다. 그 과정에서 매우 중요했던 것은 그 지역 책임자인 진장들의 근무 태도를 파악하여 성적을 매기는 작업이었다. 조선에서는 해마다 6월과 12월에 두 차례씩 근무 성적을 평가하여 왕에게 보고한 뒤 승진하고 파면하거나 이동시키는 인사행정인 포폄제(褒貶制)를 실시하였다. 『경국대전』에 의하면 수령 이외의 육진장(陸鎭將)에 대해서는 병마절도사가, 수진장(水鎭將)의 경우에는 수군절도사가 관찰사와 함께 의논하여 정하도록 규정되었다. 보좌관인 우후와 평사에 대해서는 각각 그 절도사가 정하도록 했다. 이를 위해서는 반드시 정기적인 순찰이 필요하였다.

무반(武班)을 선발하는 무과(武科)의 경우 각 도에서 초시(初試)에 해당하는 향시(鄕試)를 실시하였는데 그 책임자가 절도사였다. 도시(都試)를 비롯한 각종 선발 시험 등도 맡아서 처리해야 했다. 한편 서울과 지방의 군정(軍丁)에 대해서는 6년마다 군적(軍籍)을 작성하여 중앙의 병조(兵曹)에 보내 간직하게 했다. 이때 지방에서는 그 절도사가 담당하였으며 자신이 주재하는 주진(主鎭)에도 반드시 1건은 보관하였다.

기병과 군수품의 운반 등을 위해서는 말이 대단히 중요했다. 절도사는 도내의 목장을 책임지고 관리하였는데, 각 목장에 소속해 말 등을 돌보는 목자(牧子)를 병마절도사가 3년마다 그 장부를 작성하여 보관해야 했다. 한편 병선(兵船)과 그 비품에 대해서는 수군절도사가 책임지고 관리해야 했다.

이처럼 도내의 국방 관련 제반 사항에 대해 최고 지휘관으로서 점검하고 관리하는 것이 절도사의 기본 임무였다.

변천

1466년 병마도절제사와 수군도안무처치사에서 각각 병마절도사와 수군절도사로 개칭되었다. 1472년(성종 3)에 관찰사가 왕의 위임을 받아 도내의 정치와 군사 등 모든 도정을 총관하는 도 장관으로서의 기능과 관련되어 관찰사가 의례적으로 병마절도사와 수군절도사를 겸하는 예겸(例兼) 제도가 마련되었다. 이로 인해 절도사는 관찰사의 예겸직과 전임직의 병마절도사로 나뉘어지게 되었다. 이때 전임의 절도사는 단병사(單兵使)라고 불렸다. 품계는 모두 종2품이었다. 『경국대전』에 경기도 1직, 충청도 2직, 경상도 3직, 황해도 1직, 전라도 2직, 강원도 1직, 평안도 2직, 영안도 3직으로 총 15직이 설치되었는데, 이 중 관찰사가 겸한 8도 각 1직의 8직이 예겸직이고 그 외의 7직이 전임직이었다.

수군절도사도 병마절도사와 같이 관찰사의 예겸직과 전임직이 있었다. 『경국대전』에 경기도 2직, 충청도 2직, 경상도 3직, 황해도 1직, 전라도 3직, 강원도 1직, 평안도 2직, 영안도 3직으로 총 17직이 설치되었는데, 8직이 예겸직이고 그 외의 9직이 전임직이었다. 품계는 모두 정3품 당상관이었다.

조선후기에 들어와 설치 지역 등에 변화가 생겼다. 『속대전』에서는 황해도에 전 병마절도사 1명을 더 두었다고 했는데 이는 전임관이었다. 수군의 경우에는 이보다 많은 변화가 있었다. 경기도에 종2품 수군통어사(水軍統禦使) 1명을 새로 두었는데, 수군절도사를 겸직시켰다. 『대전통편』에서는 수군절도사를 혁파하여 강화유수(江華留守)로 하여금 겸하게 했다가 『대전회통』에 이르러 수군절도사를 도루 두어 겸직시켰다. 경상도에서도 『속대전』에서 종2품 수군통제사(水軍統制使) 1명을 새로 설치면서 우도수군절도사를 겸하게 했다. 황해도에서는 수군절도사를 1명 더 두되 옹진부사(瓮津府使)로 하여금 겸직하게 했다. 평안도에서는 병마절도사가 겸하는 수군절도사 1명을 혁파하였다. 대개 해안 방위를 강화하고자 수군력을 확장한 결과로 보인다.

절도사는 근무 일수 720일이 차면 교체하되 통제사와 마찬가지로 발병부(發兵符)를 인수인계하도록 했다. 발병부는 중앙으로부터 군대 동원 명령을 받았을 때 이를 확인하는 장치로 이용했던 증표이다. 발병부는 군권을 행사하는 데 중요한 장치이기 때문에 함부로 취급하지 못하였다. 관찰사와 마찬가지로 절도사를 지낸 자는 그 도의 수령으로 임명될 수 없었다. 다만 같은 도의 남북 또는 좌우의 병마절도사가 남, 북 또는 좌, 우도로 바꾸어서 임명되는 것은 가능했다.

참고문헌

• 『경국대전(經國大典)』
• 『속대전(續大典)』
• 『대전회통(大典會通)』
• 민현구, 『조선 초기의 군사 제도와 정치』, 한국연구원, 1983.
• 육군사관학교 한국군사연구실 편, 『한국 군제사(軍制史): 근세 조선 전기편』, 육군본부, 1968.
• 한충희, 『조선초기의 정치제도와 정치』, 계명대학교출판부, 2006.
• 오종록, 「조선 초기 병마절도사제의 성립과 운용(상)」, 『진단학보』 59, 1985.
• 오종록, 「조선 초기 병마절도사제의 성립과 운용(하)」, 『진단학보』 60, 1985.
• 장병인, 「조선 초기의 병마절도사」, 『한국학보』 34, 1984.