주임관(奏任官)

갑오개혁 이후 각부(各部) 대신이 추천하여 왕이 임명하던 3품에서 6품까지의 관리의 관질(官秩)

개설

1894년 갑오개혁 때 관품 및 관등 제도가 바뀌면서 전체 관리를 칙임관(勅任官)·주임관(奏任官)·판임관(判任官) 등으로 구분하였다. 모두 11개의 관품으로 나누었다. 이러한 제도는 일본의 관제를 수용한 것으로 1894년 이후 일제강점기까지 시행되었다. 과거 당상관(堂上官)·당하관(堂下官)·참상관(參上官)의 구분을 이어받은 것이기도 했다. 주임관은 3품에서 6품까지의 관리를 가리켰다.

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1895년 3월부터 관등제가 실시되면서 관품은 실질적인 의미를 상실하였다. 11개 관품 구분이 18개의 관등 구분으로 개정된 것이다.

담당 직무

주임관 임명 절차는 갑오개혁 과정에서 서둘러 마련되었다. 1894년 7월의 ‘선거조례(選擧條例)’에 따르면, 각부 각 아문 대신이 소속 주임관과 판임관을 직접 뽑도록 하였다. 선발 대상은 양반이나 귀천(貴賤)을 불문하고 재능 있고 시무(時務)를 아는 자였다. 각 대신은 예비 관료들을 의정부전고국(銓考局)에 추천했으며, 전고국은 보통 시험과 특별 시험 등 두 차례의 시험을 거쳐 임명하도록 되었다. 지방관의 경우에는 지방 문무관의 전형을 의정부 회의에서 직접 결정하고 왕의 재가를 얻는 방식이었다. 이때 칙임관은 교지(敎旨), 서명, 어새(御璽) 등으로 왕이 임명한 반면, 주임관은 어새만으로 왕의 명의로 임명하는 등 차이가 있었다. 이러한 관료 충원 구조는 각부 대신이 추천권을 행사하여 대신의 지위를 향상시켰으나, 연고 관계에 의해 관료가 충원되는 결과를 낳았다.

또 ‘문관임명규정(文官任命規定)’에 따르면, 주임관의 품계를 올리는 것은 6품부터 4품까지는 근무 기간이 24개월이 차고 항상 청렴하고 성실하면 한 품계를 올리고, 4품부터 3품까지는 결원이 생긴 경우에 품계를 올려서 보충하였다. 다만 24개월이 차지 않은 사람은 승진을 승인하지 않으나 평가할 만한 성적이 있는 사람은 예외로 하였다(『고종실록』 31년 7월 14일). 또 8월에는 주임관의 사직소는 왕에게 직접 올리지 못하고 총리대신에게 올리면 총리대신이 상주(上奏)하여 시행하는 것으로 규정되었다.

이듬해 3월에 내각 관제 반포 이후 임명 절차의 기본 골격은 그대로 유지된 채 내각의 권한이 강화되었다. 각부 대신이 소속 관리를 직접 천거하여 내각회의에서 임용을 결정하며, 소속 관원의 과실에 대해서는 해당 대신에게 일차적으로 그 처분을 맡겼으며, 주임관 이상의 과실도 내각회의에서 결정하도록 했다. 따라서 관리 임명은 왕의 의사에 의해서라기보다는 각부 대신들의 내각회의에서 전적으로 결정되었다. 주임관에게 내리는 왕의 임명장은 내각 총리대신이 내각에서 해당자에게 주기도 하였다. 아래는 1895년 3월 관제 개혁을 통해 중앙행정 관서에 근무하고 있었던 관료층의 현황을 정리한 것이다.

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‘표 2’에서 알 수 있듯이 중앙 관서의 주임관의 수는 286명이었다. 그러나 여기에는 무관이 포함되지 않았고, 그 이후 각급 학교와 재판소, 조세 관련 기구와 자강정책 관련 기구의 설치 및 궁내부의 확대 등을 염두에 둔다면, 주임관의 수는 이보다 훨씬 늘어날 것이다.

주임관의 임명 절차는 판임관 임명과 함께 1898년 12월에 ‘주판임관시험급임용규칙(奏判任官試驗及任用規則)’이 마련되어 변화가 있었다(『고종실록』 35년 12월 8일). 의정부의 각부의 주임관은 소속 관서의 판임관 중에서 사무에 능숙한 자를 해당 각부에서 추천, 정부 회의를 거쳐 해당 대신이 상주한 뒤 임명하도록 하였다. 다만 판임관 중에서 해당자가 없는 경우에는 편의로 관서 밖에서 임명할 수 있되, 해당 관서의 장정이나 규칙을 시험한 다음 추천하도록 하였다. 지방관의 경우에는 행실이 단정하고 학식이 있는 자 중에서 정부 회의를 거쳐 상주하여 임명하되, 임명할 때는 각부에서 각종 법령 및 조약을 시험한 다음 합격자에 한해서만 부임하도록 하도록 하였다. 또 각부의 관할 학교의 학생과 외국 유학생의 경우 시험을 거쳐 해당 대신이 임의로 임명할 수 있도록 하였다. 무관의 경우에는 이러한 절차를 거치지 않고 무관학교 졸업자 중에서 군부의 시험을 거쳐 곧바로 임명되고, 사법관도 법관 양성소 졸업자 중에서 역시 법부의 시험을 거쳐 임명되도록 하였다. 그러나 이 조항은 이듬해 7월에 무관과 사법관의 임명 절차를 제외하고 폐지하였다.

내각 즉, 의정부와 각부에 속한 주임관은 대체로 소속 각국(各局)의 국장을 맡았다. 그런데 각국의 위상에 따라 국장의 관품은 달랐다. 1등국은 칙임관 또는 주임관이 맡았으며, 2, 3등국은 주임관이 맡을 수 있었다. 주임관이 각부의 국장을 맡을 경우 대신 또는 협판의 명을 받아 사무를 관장하였다. 주임관은 모든 관서의 실무급의 책임자 역할을 맡았다. 기타 관서도 그 등급에 따라 해당 관등의 주임관이 임명되었다. 기술직에서는 기사(技師)는 주임관이었고, 무관의 경우에는 정령(正領)·부령(副領)·참령(參領)급의 영관급과 정위(正尉)·부위(副尉)·참위(參尉) 등의 위관급이 주임관에 해당되었다.

주임관이 맡고 있는 관서의 관직은 관등봉급령을 통해 확인할 수 있다. 아래는 1895년 단계의 주임관급의 관직이다. 다만 무관의 경우에는 반영되지 않았다.

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한편, 청의(請議)할 안건이 있을 경우, 칙임관은 황제에게 직접 글을 올릴 수 있는 반면, 현임과 주임관과 판임관은 소속 각사의 대신이 대신 주문(奏聞)하도록 청하거나 의정부에 요청할 수 있었으며, 전임의 주임관과 판임관의 경우에는 중추원에 의견을 내도록 하였다(『고종실록』 36년 1월 4일). 그러나 이것도 현임과 전임을 망라하고 주임관과 판임관은 모두 중추원으로 청의하는 것으로 바뀌었다(『고종실록』 41년 3월 2일).

변천

주임관의 임면 절차는 1905년 2월에 다소 변화가 있었다. 즉 주임관 중 무관 및 사법관 졸업자의 임면 및 진퇴는 의정부 회의를 거치지 않아도 된다는 과거의 단서 조항을 삭제한 것이다(『고종실록』 42년 2월 26일). 그러나 1907년 6월 내각 관제로의 개정, 7월 헤이그밀사사건과 고종의 양위, 정미조약 등으로 황제권은 크게 축소되고, 내각 총리대신과 통감의 권한이 확대되었다. 이에 따라 다수의 일본인이 각 관서에 관리로 임명되었는데, 각 관서의 실무급이었던 주임관급도 예외는 아니었다. 그리고 궁내부를 중심으로 대대적인 정부 조직 개편을 통해 다수의 한국인 관리가 퇴출되었다. 그 결과 1908년 6월에는 대한제국 정부 관료 5,096명 가운데 일본인은 1,797명이고 통감부 소속의 일본인 관료는 4,403명이었다. 아래는 1909년 말 통감부 시기 대한제국 관료의 국적별 인원 현황이다. 특히 탁지부와 농상공부의 경우에는 한국인보다 일본인의 수가 더 많았다. 즉 두 관서의 관료 현황은 통감부 시기가 식민지 기반 구축을 위한 물질적 조건을 준비했던 시기였음을 보여주고 있다.

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참고문헌

• 송병기·박용옥·박한설 공편, 『韓末近代法令資料集. 1』, 대한민국 국회도서관, 1970.
• 왕현종, 『한국 근대국가의 형성과 갑오개혁』, 역사비평사, 2002.
• 김건우, 「갑오개혁기·대한제국기의 사령장 官誥에 관한 연구」,『고문서연구』 26, 2005.
• 서영희, 「광무정권의 국정운영과 일제의 국권침탈에 대한 대응」, 서울대학교 박사학위논문, 1998.