양전청(量田廳)

1718년 삼남에 토지조사 사업인 양전을 시행하기 위하여 설치한 임시 관청.

개설

조선시대 호구와 토지는 국가에서 세를 부과하는 기본단위였다. 그렇기 때문에 『경국대전』에 3년마다 호적(戶籍)을 다시 작성하고 20년에 한 번 토지대장인 양안(量案)을 수정하도록 명시해 놓았다. 그러나 호구와 토지 면적을 조사하는 일은 향촌의 면 단위까지 행정력이 미쳐야 하는 일이었기 때문에 호적과 양안을 정기적으로 수정하기란 쉬운 일이 아니었다.

특히 17세기 초부터 공물을 토지세로 전환시킨 대동법이 확대 시행되면서 중앙에서는 양전에 대한 필요성이 제기되었다. 그러나 양전 사업은 기본적으로 은루결(隱漏結)과 개간지를 찾아내 출세결로 전환하려는 목적에서 시행된 것이기 때문에 민간의 적잖은 반발에 부딪혔다. 이에 임진왜란 직후 계묘양전(癸卯量田)을 시작으로 1634년(인조 12)) 갑술양전(甲戌量田)을 거쳐 1720년(숙종 46) 경자양전(庚子量田)을 끝으로 전국 단위의 양전은 더 이상 시행되지 못하였다.

설립 경위 및 목적

양전청은 경자양전 당시 양전에 관한 제반 사무를 처리하기 위하여 중앙에 설치한 임시 관청이었다. 이전에는 양전에 관한 규정집인 양전사목(量田事目)을 작성하고, 양전척(量田尺)과 인신(印信)을 정하여 중앙에서 균전사(均田使)를 파견하는 것이 관례였다. 그런데 1716년(숙종 42) 정월 양전 시행을 논의하던 초기에 숙종과 김창집은 균전사를 일시에 파견하는 것이 외방에 소란을 일으킬 수 있다는 우려를 표하였다. 이에 1718년(숙종 44) 각도 감사로 하여금 균전사를 겸하게 하는 대신 양전 구관당상과 종사관을 차출하여 각도 감사와 함께 양전 사무를 처리하도록 하는 방안이 모색되었다. 이와 더불어 구관당상과 낭청의 문서를 총괄하는 양전청이 설치되었다.

애초에 양전청을 설립하고 각도 감사가 균전사를 겸하도록 한 것은, 중앙관의 파견을 자제하여 양전에 대한 향촌의 반발을 무마하는 한편, 균전사를 겸한 각도 감사와 양전당상과의 업무 협조 관계를 긴밀하게 하기 위함이었다. 그러나 양전청에서 관문(關文)을 보내 지시하는 사항이 지방에서 전혀 거행되지 않는 등 양전청은 그 실효성에서 의심을 받게 되었다.

조직 및 역할

1718년(숙종 44) 당시 양전청에는 구관당상 2원과 종사관 3원을 두어 양전의 진행상황을 파악하고 도신이 양안을 작성하는 일을 감독하도록 하였다. 또 병조와 호조에서 급료를 받는 서리 2명과 사령 2명, 수직군사 2명을 차출하여 내부 문서를 관리하고 관청의 보안을 유지하도록 하였다.

변천

그러나 양전청은 설치한 지 1년 여 만에 폐지되고 균전사를 지방에 파견하던 방식이 회복되었다. 양전청의 운영이 그다지 효율적이지 못하여 혁파 논의가 1년이 지났을 무렵 다시 제기되었기 때문이다. 균전사를 파견함으로써 해당 도의 관찰사가 홀로 양전사무를 담당하는 데 따른 부담을 줄일 수 있게 되었으며, 중앙에 보고할 때에도 중요한 일은 균전사가 직접 비변사에 보고하고, 그 밖의 소소한 일은 호조에서 처리하게 함으로써 균전사와 수령이 양전을 주관하는 체제가 구축되었다. 양전청의 폐지와 균전사의 파견은 결국 양안에 누락된 토지를 파악하여 세수입(稅收入)을 안정적으로 확보하기 위한 정부의 의도가 반영된 현실적인 조치였다.

참고문헌

• 『비변사등록(備邊司謄錄)』
• 『경국대전(經國大典)』
• 염정섭, 「숙종대 후반 양전론의 추이와 경자양전의 성격」, 『역사와 현실』 36, 한국역사연구회, 2000.
• 오인택, 「숙종대 양전(量田)의 추이와 경자양안(庚子良案)의 성격」, 『역사와 경계』 23, 경남사학회, 1992.