도결(都結)

조선후기에 삼정 문란의 한 사례로 각종 세금을 한꺼번에 토지에서 거두어서 납부하는 것.

개설

조선후기에 농민에게 부과된 군역·환곡·잡역 등 각종 부세(賦稅)를 이전과는 달리 전세·대동미와 함께 시가로 환산하여 토지에 부과하기 시작하였는데, 이를 결렴(結斂)이라고 하였다. 징수 방식은 작부제(作夫制:)라고 하여 각종 규모의 토지를 8결 단위로 묶고 조세 수납 책임자로 호수(戶首)를 정해 주면, 호수는 조세 수납의 책임을 지는 대신 고을 관아에 수납하고 남는 것을 차지할 수 있었다. 작부제는 호수제라고도 하였다.

도결(都結)은 결렴의 징수 방식과 국가에 대한 납부 방식을 바꾸어 지방관부가 직접 화폐로 거두는 것을 말하였다. 지방관부는 거둔 화폐로 시가(市價)가 쌀 때 다시 쌀이나 면포로 바꾸어 국가에 수납하였다. 그 과정에서 지방관부는 과거에 호수가 차지하였던 잉여분을 흡수하였고 물건을 사서 바칠 때 생긴 이익분도 얻었는데, 이를 고을의 다른 조세의 부족분, 즉 군역의 허액(虛額)을 보충하거나 환곡의 포흠(逋欠)을 메꾸고 부족한 관용(官用)을 충당하는 데에 썼다. 이것이 도결 시행의 명분이었다. 관에서 ‘호수라고도 하는 양호(養戶)를 방결(防結)한다.’는 뜻에서 처음에는 관양호(官養戶)·관호(官戶)·관결(官結)·관도결(官都結) 등으로 불리다가 도결이 일반화되면서 도결이라는 명칭으로 고정되었다.

19세기 초에 나타나기 시작한 도결은 순조 후반 무렵 전국 각지로 확산되었고, 헌종·철종 연간에는 전결세와 도결이 동의어로 사용될 만큼 보편화되었다. 도결제가 봉건적 조세 수취의 원칙을 붕괴시키는 것이기 때문에 중앙정부는 인정할 수 없어 여러 차례 금령을 내렸음에도 불구하고, 도결제는 향촌사회의 자체적인 필요에 따라 새로운 조세 수취 방법으로 정착되어 갔다.

도결은 조세 금납화 이후 방납(防納)이 향촌의 일반적 징세 관행으로 자리를 잡아가면서 나름대로의 운영 체계를 갖추어 감에 따라 성립되었다. 각종 전결세의 총액에 해당하는 도결가(都結價)를 정하여 화폐로 징수한 뒤 각 세목을 담당하는 이서(吏胥)들이 쌀이나 포를 구입하여 중앙에 납부하는 한층 조직화된 대전(代錢) 방납 형태였다. 따라서 도결은 이서와 호수의 모리 행위 차원을 넘어서 수령을 책임자로 하는 지방관부 스스로 주체가 되어 방납을 행하는 것이었다. 수령 관장하에 방납을 하는 것이었기에 나름의 명분과 목적이 용인되었다. 이러한 점 때문에 도결은 여타 조세의 결납화(結納化)와 금납화(金納化)를 촉진하였고, 또한 수령이 작부 작업에 간여하여 호수·양호의 이익을 탈취함으로써 봉건적 수취 구조를 스스로 해체시켜 나갔다.

내용 및 특징

도결은 빈농층의 담세 능력 상실에 따른 조세의 부족분을 쉽게 토지에서 확보하려는 의도에서 출발하였다. 구체적으로 말하자면, 중세사회의 조세제도는 신분차별을 전제로 하여 인정(人丁)·호구(戶口)·전결(田結)을 단위로 부과하였는데, 17세기 이후 지주제와 상품화폐경제가 발달되고 신분제가 붕괴되면서 재력을 지닌 평민이나 노비가 양반 신분을 획득함에 따라 조세 부담에서 벗어나는 숫자가 급증하였다. 그러나 군현에 할당된 조세 총액은 변하지 않았을 뿐더러 오히려 증가 추세였으므로 가난하여 신분상승을 못한 평민은 신분상승자의 조세 부담액까지 부담하게 되었다. 결국 조세원은 갈수록 감소하고, 조세 부과액은 증가하고, 평민의 부담 능력이 한계에 달하자 이를 해결하기 위해 도결을 통해 일률적으로 토지에 부과하게 된 것이었다.

이 방식은 행정 실무층과 재지 양반층의 유착 관계를 해소하는 데에 어느 정도 일조를 하였으나, 조세 부담의 불균형을 완화하기는커녕 오히려 심화시켰다. 그 이유로 첫째, 토지로 이전된 세액의 부담이 실제로는 양반 지주에게 돌아가지 않고 농민 작인에게 전가되었다. 둘째, 도결은 지방관이 그해의 조세 총액만이 아니라 군현별로 군포나 환곡의 미수분까지 당시의 쌀값으로 환산하여 토지에 부과하는 것이므로 조세액 책정에 수령의 자의성을 허용한 셈이 되었다. 매년 세액은 향회(鄕會)에서 공론을 거쳐 책정되었지만, 실제는 수령과 서리층의 농간이 개입되었다. 셋째, 도결은 상품화폐경제의 발달과 미곡 상품화의 진전을 배경으로 시행되었지만, 아직은 미숙하여 쌀값이 계절별·지역별 시차가 컸기 때문에 시가 조작 등의 부정이 성행했다. 결국 도결은 곧 지방관의 착취 수단으로 변하여 이들의 착복분까지 결가에 전가되어 농민들 부담을 무겁게 하였다.

변천

도결은 방납을 보다 체계화한 것이기 때문에 조세 부담자, 즉 농민층 입장에서 반대할 이유가 없었다. 그런데 도결이 일반화되면서 결가(結價)가 크게 증가하여 문제가 되자 농민 항쟁의 중요한 원인이 되었다. 도결가의 책정은 향회의 공론과 함께 ‘종시가(從市價)’라 하여 미곡 시가에 따라 이루어졌다. 수령을 견제하기는커녕 거수기로 전락한 향회의 어용화, 그리고 값이 낮은(싼) 산지의 향촌을 기준으로 하는 것이 아니라 값이 비싼 구매지의 서울이나 조창 지역을 기준으로 하는 ‘종시가’가 도결가를 증가시킨 주범이었다. 여기에 지방 재정의 부족분과 수령·향리들의 착복분을 추가 책정·징수하는 가결(加結)과 가렴(加斂)도 결가를 증가시켰다. 그리고 도결가가 고을마다 차이가 나는 것도 문제였다. 19세기 전반에 낮은 곳이 결당 12~13냥에서 15~16냥, 높은 곳은 20여 냥을 상회하였다. 1862년(철종 13) 농민 항쟁 시기에는 낮은 곳이 15~20냥, 보통 30냥 전후의 수준을 보이고 있었다. 도결가는 계속 상승하여 정책 금납의 2~3배 또는 그 이상이 되는 셈이었다. 그래서 1862년 임술농민항쟁 때 당시 농민들은 결당 7~8냥 수준으로 도결가를 인하해 달라고 요구하였다.

이 같은 도결의 시행과 결가 상승은 지방 양반층에게도 불만이 되었다. 이들은 지역 내의 조세 징수에 책임을 지고 있었는데, 도결의 시행으로 과거 호수로서의 잉여 수입을 상실하였다. 뿐만 아니라 계속적인 결가 상승과 농민층 분화의 진전으로 인징·족징·소작인 전가 등의 방식도 한계에 달하자 수령은 양반에게도 부담을 강요하였다. 1862년 임술 농민 항쟁에서는 도결의 문제가 최대의 쟁점이 되었으며, 지방 지배층의 일부가 항쟁을 주도하거나 가담하였던 것도 이런 사정 때문이었다. 그러나 도결 문제에 대한 양반과 농민의 입장은 서로 달랐다. 양반층의 도결혁파 주장은 결가 인하와 함께 이들의 면세특권 인정과 작부제로의 회귀를 뜻하는 경우가 많았다. 반면에 농민들은 도결제 자체보다는 결가 인하, 전결세 정액화를 요구하며 봉건 조세 체제와 지주층에 대한 저항으로 발전하였다.

의의

도결은 삼정이나 잡세를 토지세화하고, 호수의 중간 수탈을 없애고, 곡납을 금납화 하였으므로 조세제도의 발전 추세를 보이고 있었다. 그러나 이를 이용하여 관리층의 유용분을 추가하여 결가를 높여 나갔다는 점에서 큰 문제가 되었다.

참고문헌

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