고문관(顧問官)

1880년대 이래 대한제국기까지 정부에서 대외 교섭과 개혁 정책에 자문을 구하기 위해 고용한 외국인 관리(官吏).

개설

개항 이후 1880년대 초반 조선 정부는 서양인 고문관을 초빙하여 근대화 정책에 자문을 구하였다. 1894년 청일전쟁이 발발하자 일본은 주한 일본공사를 통하여 40여 명의 고문관을 초빙하게 하였다. 이들은 갑오개혁 정권의 개혁 정책과 내정에 간섭하였다. 1895년 을미사변 이후 대부분의 일본인 고문관은 해임되었다. 대한제국 때에는 서양인 고문관을 적극 유치하여 국제 열강과의 외교와 차관(借款) 확보에 힘을 기울였다. 그러나 근대 개혁 사무와 외교 교섭에 큰 효과를 보지는 못하였다.

담당 직무

조선 정부는 개항 이후 1880년대 초반부터 여러 차례 외국인 고문관을 초빙하여 정책 자문 역할을 수행하게 하였다. 1882년 군사 교관으로 호리모토 레이조[堀本禮造]가 부임하였다. 1883년에는 해관(海關)과 대외 교섭 사무를 담당할 고문관으로 독일인 묄렌도르프([穆麟德], Mṏllendorf, P.G. von)와 중국인 마건상(馬建常) 등을 고용하였다. 이후 외국인 고문관이 공식적으로 초빙되기 시작하였다.

청일전쟁 시기에는 외교적 교섭 과정에서 일정하게 내정에 개입한 일본공사관 관계자들이 있었다. 이들이 직접적으로 간여한 것은 초기 개혁 시기였다. 이후로는 중요한 정책과 관련된 결정 과정에서 일본 외무성·내각과 협의하여 조선의 내정에 간섭하였다. 가장 큰 역할을 담당했던 사람들은 아무래도 현지 일본공사관 공사들이었다. 조선에 있던 일본공사관 관계자로는 오토리 게이스케[大鳥圭介] 공사, 스기무라 후카시[杉村濬] 서기관 겸 대리공사, 이노우에 가오루[井上馨] 공사, 미우라 고로[三浦梧樓] 공사 등이 있었다. 오토리와 스기무라는 갑오개혁 전후 일본의 침략 정책을 현지에서 진두지휘하며 조선 문제에 간섭한 외교관이었다. 이노우에 공사는 2차 갑오개혁을 주도하였으며, 흥선대원군을 권력에서 축출했다. 뿐만 아니라 왕과 왕비 세력을 정치에서 일정하게 배제시키고 동시에 갑오개혁 관료들 사이에 갈등 관계를 조장하여 국면을 주도적으로 이끌려고 하였다. 미우라 공사는 명성왕후 시해 사건을 주도한 것 외에는 더 이상 내정에 개입할 수 없었다. 이처럼 일본공사가 내정에 간섭하면서, 1894년부터 1895년까지 갑오개혁의 추진 과정에서 일본인 고문관도 커다란 역할을 담당하게 되었다.

갑오 정권의 개혁 관료인 김홍집(金弘集)과 유길준(兪吉濬)은 일본의 개혁 사례를 수용하고 조선의 개혁에 참조하기 위하여 고문관을 파견해달라는 요청을 추진하였다. 1894년 10월 중순 일본에 간 유길준은 일본인 고문관 몇 명과 군사교관의 파견, 차관 제공을 협의하려고 하였다. 그러나 일본은 이미 파견한 이노우에 주한 일본공사와 협의하라고 하였다. 한편, 일본은 조선 정부에 압력을 가해 1894년 12월부터 중앙 행정 각사에 많은 고문관을 파견하여 조선의 내정을 실질적으로 장악하려고 하였다.

갑오개혁 시기에 파견된 일본인 고문관은 각기 지위와 역할, 보수 등에 차이가 있었다. 일반적으로 봉급이 1,600원 이상인 사람을 고문관이라 칭하고 칙임관(勅任官)으로 대우하였다. 그 아래는 보좌관, 교관, 통역관 등 각각 직무에 따라 달리 칭하였는데, 봉급 800원 이상은 주임관(奏任官)으로 대우하였다. 그 이하는 판임관(判任官)의 예로 칭하였다.

일본인 고문관 이하 각 부의 보좌관들은 대개 1895년 초부터 부임해 왔다. 이들은 내각을 비롯하여 내부, 탁지부, 법부, 학부, 궁내부, 군부, 농상공부 등 대부분의 부서에 배치되었다. 그러나 외부에는 고문관이 파견되지 않았다.

고문관 총 47명 중 내부에 오오바 간이치[大庭寬一], 탁지부에 니오 고래시게[仁尾惟茂]), 법부에 호시 도오루[星亨], 농상공부에 하세가와 요시노스케[長谷川芳之助]·야마다 유키스케[山田雪助], 경무청에 다케히사 가츠조[武久克造] 등이 파견되었다. 내각과 각 부의 고문관들은, 당시 조선을 보호국화하려는 정책을 추진하고 있던 이노우에 일본공사와 일정한 연결 관계를 가지면서 활동하였다. 이들은 대개 고문관의 지인으로서 주로 함께 법부나 농상공부에 부임하였다. 아니면 이노우에 공사나 박영효의 지인으로 추천되었다. 1895년 6월 ‘조선정부예산표’에 따르면, 이노우에 공사는 고문관과 고문보좌관 등의 명의로 궁내부 1명, 내무아문 9명, 탁지아문 3명, 관세국 12명, 법무아문 2명, 학무아문 5명, 농상공아문 8명, 재판소 1명 등 모두 42명의 일본인 고문관을 투입할 계획을 가지고 있었다.

2차 갑오개혁에서는 각 부 간의 행정 명령을 시행할 때 고문관이 주요한 역할을 담당하였다. 1895년 3월 각 대신 간 규약 조건에서는 각령(閣令), 부령(部令), 청령(廳令), 훈령(訓令) 등을 지령할 때 협판에게 제출하기 전에 반드시 고문관의 검열을 받도록 했다(53조). 각 청에서 접수·발송하는 공문 서류도 모두 고문관의 검열을 받아야 했다(54조). 또한 주무 부서의 안건에 대해서 변설이 필요하다면 고문관이 내각회의에 참석하여 설명할 수 있었다(55조). 그렇지만 당시 갑오개혁의 모든 훈령은 새로 제정된 법률 규칙에 의거하여 운영되어야 했다. 또한 법적인 위배 사항과 주무 관리의 월권 등을 판단하는 것은 내각총서와 총리대신에게 있었다. 따라서 실제로는 일본인 고문관들이 마음대로 간여할 수 없었다.

고문관의 초빙 계약서 2조에는 지휘·감독 체계에 대해 ‘총리대신과 도헌(都憲) 혹은 각 부 대신과 협판 및 기타 적당한 권한 내에 지휘·감독에 의하여’ 직무를 수행하게 되어 있다. 또한 각 부의 장관의 지휘에 따라 ‘각 관료의 권한을 침월(侵越)’하지 못하도록 규정되어 있다.

이후 외국인 고문관의 초빙 절차에 대해서는 1895년 5월 29일에 칙임·주임·판임관에 따른 임명 절차를 새로 규정하였다. 이들 고문관과 보좌관은 사실 법률과 정책 제정에서 실무적인 역할을 맡았을 뿐, 갑오개혁의 주도 관료들의 역할을 대신할 수는 없었다. 비교적 짧은 체류 기간 동안에 이들 일본인 고문관들이 실제 정책의 실시 과정에서 행사할 수 있는 권한과 역할은 매우 제한적이었다. 당시 일본의 정책 기조는 열강의 간섭을 받지 않는 가운데 일본의 영향력을 부식(扶植)시키는 것이었으므로 일본의 간섭은 다분히 정치적 상황에 따라서 급변할 수 있었다. 1894년 12월부터 1895년 5월까지 부임한 일본인 고문관들은 1895년 8월 을미사변의 영향을 받아 1896년 2월 아관파천 이후 대부분 해직되었다.

변천

대한제국 때에는 일본인 고문관보다 서양인 고문관이 일부 채용되어 국정에 자문 역할을 수행하였다. 1896년 11월 고문관들의 초빙 절차가 재정비되어 의정부 회의에서 인준과 고종황제의 재가를 거치도록 하였다.

서양인 고문관 중에서 르장드르([李善得], LeGendre, C.W.)는 1890년부터 1899년까지 국가의 주요 업무와 근대화 시책을 펴나갔던 내무부와 궁내부 소속 고문으로 재직하였다. 그는 단순한 자문 역할에 머물지 않고 실무자로서 차관 도입, 어업 이권 회수 협상, 조선을 둘러싼 열강의 동향 분석 등 다양한 업무를 처리하였다. 그는 또한 대한제국기 황제권 강화 작업과 논리를 제공하여 ‘대한국 국제’의 제정에 참여하기도 하였다.

그레이트하우스([具禮], Greathouse, C. R.)는 1890년부터 9년간 외교 법률 고문으로 활동한 미국 전직 외교관이다. 갑오개혁 이후 법관 양성소의 교수로 있으면서, 명성황후의 시해 사건 진상 조사와 한성재판소의 주요 정치 재판에도 참여하였다. 또한 고종의 외국인 용병을 모집하였고, 법규 교정소 활동을 통해 고종의 황제권 수호 등에 간여하였다.

샌즈([山島], Sands, W.F.)는 1898년 1월 서울 미국공사관 서기관으로 발령받았다. 이후 1904년 러일전쟁 발발 전까지 궁내부의 고문관으로 재직하면서 고종의 최측근으로 직접 보좌하여 각종 개혁안과 정책을 입안·실행하도록 하였다. 그밖에 여러 나라의 고문관들을 초빙하여 상호 견제와 대립을 이용해 대외 교섭에 나서려고 하였다.

1880년대부터 1904년까지 총 330여 명의 외국인 고문관을 초빙했지만 조선 정부에서는 이들을 관리하는 전담 부서와 일관된 인사 체계를 갖추지 못했다. 또 고문관들의 지위·명령 계통을 분명히 하고 완수해야 할 업무 방향과 책임 소재 등을 명확하게 하지 못했다. 그래서인지 이들은 소속 부서 대신들의 통제에서 벗어나 자신들의 권한을 빌미로 모국의 이익을 대변하거나 개인적인 이득을 챙기기도 하였다. 대한제국기에 고종은 이들 고문관을 초빙하여 열악한 국제적 환경과 정치력 부재를 보충하고 열강과의 외교에 이용해 보려고 하였으나 실제적인 효과를 내지는 못하였다. 300px

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참고문헌

• 『승정원일기(承政院日記)』
• 『일성록(日省錄)』
• 『대한계년사(大韓季年史)』
• 『속청음사(續陰晴史)』
• 『의주(議奏)』
• 『관보(官報)』
• 『친목회회보(親睦會會報)』
• 『일본외교문서(日本外交文書)』
• 국사편찬위원회, 『주한 일본공사관 기록』 1~40, 국사편찬위원회, 1986~1994.
• 김현숙, 『근대 한국의 서양인 고문관들』, 한국연구원, 2008.
• 송병기·박용옥·박한설 편저, 『한말근대법령자료집』 1~4, 국회도서관, 1970~1972.
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• 유영익, 『갑오경장 연구』, 일조각, 1990.
• 이선근, 『한국사: 현대편』, 을유문화사, 1963.