경자양전(庚子量田)

1719∼1720년(숙종 45∼46) 조선 정부가 토지대장을 만들기 위하여 시행한 삼남 지방의 토지조사사업.

개설

현재 남아 있는 토지대장을 보면, 전라도는 1719년의 간지를 사용하여 기해양전(己亥量田), 경상도는 1720년의 간지를 사용하여 경자개량(庚子改量)이라 불렀지만, 학계에서는 편의적으로 경자양전으로 부른다. 또 경자양전의 명칭도 전라도는 기해양전도행장(己亥量田導行帳), 경상도는 경자개량전안(庚子改量田案)으로 각기 달리 사용하지만 일반적으로 경자양안(庚子量案)으로 통칭된다. 경자양전은 임진왜란 이후에 시행된 각 도별 양전 가운데 가장 많은 토지를 포괄하는 양전으로 평가된다. 경자양전 이후부터 광무양전 때까지는 대규모의 도별 양전이 시행되지 않고 필요할 경우 각 군현별로 양전이 시행되었다.

제정 경위 및 목적

경자양전의 시행 배경으로 재정 고갈에 따른 정부의 위기감을 들 수 있다. 갑술양전(1634년)에서 파악된 진황지는 전체 결부수의 39%에 달하였다. 하지만 이후 개간된 진황지는 국가의 수세 대상에 포함되지 않고 군현과 양반지주층에 의해 은루결(隱漏結)화 되어 국가 재정에 큰 손실을 가져왔다. 개간된 진황지를 파악하려는 정부의 다양한 시도는 은루결의 혜택을 받던 각 군현과 양반지주층의 농간으로 실현될 수 없었다. 이러한 상황에서 숙종과 집권노론층은 재정 고갈에 대응하여 영정법, 대동법 확대 시행, 군제 개편, 비총제 등의 다양한 대책을 마련하였다. 그런데 이런 정책들은 모두 부세를 전세화하는 방향 위에 놓여 있었다. 이 때문에 국가의 토지 파악이 더욱 절실해졌고 그 결과 각 군현과 양반지주층의 극렬한 반대를 무릅쓰고 경자양전이 강행되었다. 각 군현과 양반지주층으로서는 은루결이 노출되는 것은 불편하였지만, 한편으로 소유권 분쟁이 증가하는 현실 속에서 토지소유권을 보호받을 수 있는 토지조사사업이 필요하였다. 경자양전은 이와 같이 정부와 양반지주층의 이해관계가 절충된 가운데 실시되었다.

내용

조선후기의 양전은 도 단위로 시행되는 도별양전과 군현 단위로 시행되는 읍별양전으로 구별되었다. 삼남의 경자양전은 임진왜란 이후 세 번째 시행된 도별양전이었다. 두 번째 시행된 갑술양전(1634)에서 조사된 진황지는 전체 등록 토지의 39%에 이르렀다. 이러한 진황지 가운데 개간된 경지는 새로 개간된 가경전(加耕田)과 함께 정부에 보고되지 않고 각 군현의 은루결을 이루며 정부의 재정을 악화시켰다. 정부는 악화된 재정 문제를 해결하고 농민들의 진황지 납세[白徵]를 해결해 나갈 방안을 찾기 위하여 다양한 방법을 모색하였다. 진황지의 개간 여부만을 조사하였던 사진양전(査陳量田)의 실시, 급재결수(給災結數)를 고정시키는 비총법(比摠法), 수령의 은루결 사용에 대한 통제 강화 등이었다. 그러한 가운데 양전의 명분이 축적되면서 양반관료와 지주층의 극심한 반대에도 불구하고 정부는 삼남의 경자양전을 시행하였다.

1719년(숙종 45) 10월 삼남 각 도에 2명씩 모두 6명의 균전사(均田使)가 파견되면서 경자양전이 시작되었다. 양전은 토지를 측량하는 타량(打量), 측량된 내용으로 초안(草案)을 작성하는 단계, 초안을 바탕으로 정안(正案)을 작성하는 단계로 총 3단계로 진행되었다. 타량은 면 단위, 초안은 군현 단위로 각각 작성되었고, 정안은 균전사가 있는 도회소(都會所)나 감영에서 작성되었다.

면 단위의 타량은 4∼5명으로 편성된 실무자들이 담당하였으며 면 단위의 면도감이 작업을 감독하여 야초(野草)를 작성하였다. 군현에서는 산사(算士)와 서사(書寫)가 야초를 바탕으로 군현용과 균전사용 2부의 초안을 작성하고 도도감(都都監)의 감독을 받았다. 균전사가 2부의 초안을 검토하였는데, 2부 초안의 상호 대조, 초안과 갑술양안의 대조, 초안의 각종 계산과 기재형식 등을 검토하였다. 검토가 끝나면 군현용 초안을 군현에 돌려주어 정안을 작성하도록 하였다.

경상도에서는 좌우도가 모두 경상감영에서 마감되었다. 전라도의 경우에는 좌도균전사는 한성에 올라가서 마감하였고, 우도균전사는 감영에서 마무리하였다. 충청도의 경우 좌도는 도회소에서, 우도는 감영에서 마무리하였다. 그 결과 작성된 양안에서 큰 차이가 발생하였다. 경상도와 충청도의 경우에는 좌우도가 동일한 양식인 반면, 전라도는 좌우도의 기재양식에서 큰 차이가 나타났다. 각 균전사별로 정안의 마감 시기는 큰 차이를 보였다. 전라좌도는 1720년(숙종 46) 9∼12월, 전라우도는 1721년(경종 1) 9월, 경상도는 1722년(경종 2) 무렵에 완료되었다.

변천

양반관료와 지주층의 반대에도 불구하고 조선 정부는 재정기반 확충과 농민층의 백징을 해소하기 위해 경자양전을 강력하게 추진하였다. 그 결과 일정한 성과를 거두었으나 후유증도 컸다. 우선 경자양전 이후 양전의 폐단이 강조되면서 양전의 명분이 꺾였다. 또 환곡으로 재정을 보충하는 새로운 수입 구조가 형성되면서 은루결 조사를 통한 재정 확충이 그다지 큰 이익이 없게 되었다. 이에 정부의 양전정책은 결총(結總)의 현상유지를 기조로 삼아 진황지의 백징을 해소하는 쪽으로 전환되었다. 그 결과 경자양전과 같은 대규모의 도별양전 대신에 사진양전(査陳量田)과 읍별양전이 추진되었다.

해당 군현의 진황지만을 조사하는 사진양전은 기존의 진황지 가운데 개간된 경작지를 찾아내어 백징당하는 진황지의 세금을 면해 주기 위한 것이었다. 사진양전으로 문제를 해결할 수 없는 경우에는 희망에 따라 해당 군현만을 양전하였다. 이를 읍별양전이라 하였다. 읍별양전은 감영에서 해당 군현의 양전과정을 집중적으로 통제할 수 있었으므로 특별한 사정이 없다면 각 군현은 읍별양전을 꺼리는 경향이 있었다.

참고문헌

• 『비변사등록(備邊司謄錄)』
• 『승정원일기(承政院日記)』
• 『판적사등록(版籍司謄錄)』
• 한국사연구회 토지대장연구반, 『조선후기 경자양전 연구』, 혜안, 2008.
• 오인택, 「숙종대 양전의 추이와 경자양안의 성격」, 『부산사학』 23, 1992.
• 이영훈, 「양안의 성격에 관한 재검토-경상도 예천군 경자양안의 사례분석」, 『역사학보』 102, 1984.
• 이철성, 「18세기 전세 비총제의 실시와 그 성격」, 『한국사연구』 81, 1993.