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1조 - 탄소세

작성자: 영어영문학과 장동우

연구목적 및 필요성

1조는 파리협정 - 교토의정서와 각국의 대응을 바탕으로와 파리협정을 둘러싼 여러 관련 주제들에 대해 분석할 것이다. 특히 본 문서에서는 파리 협정의 주요 결과물 중 하나인 탄소세에 집중하여, 해당 개념이 어떤 영향을 갖고 있으며 여타 노드(개념)들과 어떤 연관을 갖고 있는 지를 분석하려고 한다.
우선 탄소세의 배경을 알아보기 위해서는 파리 협정에 대해 간단히는 이해할 필요가 있다. 산업혁명 이래 기후변화는 전 지구적 차원의 위기로써 작용하여 여러 기후 위기들과 또 그로 인해 파생된 위기들이 발생하는 악순환의 고리가 생성되었고, 국제사회는 그 대응을 위해 2015년 파리 협정을 체결하기에 이르렀다. 이 협정은 산업화 이전 대비 지구 평균기온 상승을 2도 이하로 제한하고, 나아가 1.5도 이하로 억제하기 위한 공동의 노력을 촉구하는 것을 골자로 한다. 또한 협정에 따라 협정 참여국들은 국가 온실가스 감축 목표(NDC, Nationally Determined Contributions)를 수립하여 제출하고 있으며, 해당 목표 달성을 위해 탄소 배출을 줄이는 다양한 정책 수단을 채택하는 움직임을 보이고 있다. 탄소 배출은 워낙 많은 분야와 연결되어 있는 사안이기에 정책들은 다양하지만, 그 중에서 탄소세는 파리 협정의 목표 달성을 위한 대표적인 시장 기반 정책 수단 중 하나로 꼽힌다. 이 제도는 국가가 각 주체(시장에서의)의 온실가스 배출에 가격(세금)을 부과하고, 해당 수익을 저탄소 성장을 위한 기금 등으로써 전용할 수 있게 만들어주는 효과를 가진 것이 특징이다. 즉 국가는 각 주체의 탄소 배출량에 따라 세금을 부과하고, 외부 비용인 해당 과세를 탄소 발생 주체가 내재화하게 유도하게 되어 경제 주체가 저탄소 성장을 하도록 유도한다는 것이다. 특히 세금이라는 가격 신호를 통해 기업과 소비자의 선택을 친환경적 방향으로 유도함으로써, 온실가스 감축과 경제 효율성 간의 균형을 추구한다는 점에서 주목받고 있다. 실제로 파리 협정 이후 탄소세를 신규 도입하거나 강화한 국가들이 증가했고 성과 역시 일정 부분 거두었다. 이처럼 탄소세는 기후변화 대응의 실효성을 높이는 정책적 도구로서 기능하며, 파리 협정의 감축 목표에 실질적 기여를 한다고 보아도 무방하다.

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  탄소세 개념도 (KDI센터 탄소세개념)

한편, 탄소세는 세금이라는 정책 수단이기에 실현 양상은 국가별로 매우 상이하게 나타나고 있다. 일반적으로 과세 대상, 세율 구조, 예외 조항, 세수 활용 방식 등은 각국의 경제 구조, 산업 특성, 정치적 환경에 따라 달라지며, 이는 또다시 정책 효과에도 영향을 미치고 있다. 결국 탄소세는 친환경 목표뿐만 아니라 여러 주체의 이해관계가 얽혀있기에 단순한 환경 정책을 넘어, 에너지 정책, 산업정책, 복지정책 등과도 밀접히 연계되는 복합 정책으로 작동한다는 점에서 그 분석 가치가 크다고 보인다. 따라서 본 문서는 파리 협정의 구조적 맥락 안에서 개별 국가의 기후 정책을 비교·분석할 수 있는 핵심 사례로 기능하는 탄소세를 필두로 하여 여러 정책과 영향을 분석할 것이다.

연구 대상

탄소세의 개념과 정책적 배경

탄소세(carbon tax)는 온실가스 배출, 특히 이산화탄소에 대해 일정 금액의 세금을 부과하는 환경세의 일종이다. 이는 시장 메커니즘을 통해 탄소 배출 비용을 가시화하고, 친환경적 선택을 유도하기 위한 수단이다. 배출자에게 비용을 지우는 방식으로 온실가스 감축을 유도함으로써, 환경과 경제 간 균형을 꾀하는 정책으로 설계된 개념이다. 탄소세는 1990년대 초 스웨덴 등 유럽 일부 국가에서 처음 도입되었으며, 2015년 파리협정 체결 이후 그 중요성이 더욱 부각되었다. 파리협정은 각국의 온실가스 감축을 위한 자율적 목표(NDC)를 설정하도록 요구하는데, 탄소세는 이를 실현하기 위한 효과적 수단으로 자리매김 하고 있다. 특히 단일한 규제 방식이 아닌, 경제 주체들이 자발적으로 감축 수단을 선택할 수 있게 한다는 점에서 효율성과 수용성 면에서 강점을 가진다고 볼 수 있다. 아울러 탄소세는 각국의 에너지 구조, 산업 생태계, 소비 행태에 광범위한 영향을 미치며, 정책 설계 과정에서 정의로운 전환과 탄소 누출 등 새로운 논쟁적 개념들을 파생시켜오며, 다양한 사회경제적 논의를 파생시켜 환경 보전과 경제 발전이라는 두 축이 잘 맞물리도록 담론을 형성하는 역할을 수행하기도 했다.

산업 및 에너지 구조에 끼친 영향

탄소세는 가격 신호를 통해 에너지 수급 방식과 산업 전반의 연료구성을 바꾸는 유인으로 작용해 왔다. 특히 석탄·석유 중심의 에너지 체제는 대량의 탄소 배출을 유발하는 구조이므로 이 제도가 구조적 전환의 압력으로 작동했다.

유럽에서는 탄소세 도입 이후 산업용 석탄 수요가 급격히 감소했고, 일부 국가는 산업 부문에서의 연료 전환뿐 아니라 열병합발전(CHP), 지역난방, 바이오매스 발전 등으로의 전환 전략을 병행해왔다. 운송 부문에서도 연료 소비 효율이 낮은 경유 차량의 판매가 감소하고, 저탄소 운송수단(전기차, 대중교통 등)으로의 정책 전환이 가속화되었다.

하지만 이 과정에서 탄소집약 산업의 부담 증가가 필연적으로 발생하였다. 철강, 시멘트, 석유화학과 같은 산업은 탄소세 부과로 인해 비용 구조가 크게 흔들리게 되었고, 정부는 일정 수준의 세금 감면이나 면세 범위 설정으로 완충을 시도했다. 이처럼 탄소세는 탈탄소를 유도하는 동시에, 산업 경쟁력의 유지와 균형을 맞춰야 하는 이중 과제를 지닌 정책이라고 볼 수 있다.

한편, 탄소세는 국가 간 불균형을 유발할 수 있다는 점에서 국제무역 질서에도 영향을 준다. 이를 보완하기 위해 유럽연합은 탄소국경조정제도(CBAM, Carbon Border Adjustment Mechanism)를 도입했다. CBAM은 탄소세를 부과하지 않는 국가에서 수입되는 제품에 대해 ‘조정세’를 부과함으로써, 탄소세 회피를 방지하고 국내 산업 보호와 글로벌 감축 책임을 조화시키려는 수단이다.

탄소세의 영향과 사회적 쟁점

탄소세는 그 구조상 간접세의 형태로 작용하기 때문에, 소득에 비례하지 않고 소비에 따라 부과된다는 특성을 갖는다. 이러한 특성은 동일한 연료 소비에 대해 저소득층이 고소득층보다 상대적으로 더 많은 세 부담을 지게 되는 결과를 초래한다. 가령 난방, 교통, 취사 등 생계 필수 영역에서 화석연료 소비가 집중된 계층은, 정책의 의도와 무관하게 직접적인 피해를 받게 된다.

이로 인해 분배정의(distributive justice)의 관점에서 탄소세는 다층적 보완 장치를 필요로 한다. 이 과정에서 등장한 핵심 개념이 세수중립성(revenue neutrality)이다. 세수중립성은 탄소세로 거둔 수익을 정부 일반 재정에 편입하지 않고, 전액 국민에게 환류(recycling)하거나 다른 세금 감면으로 상쇄하는 구조를 의미한다. 캐나다 브리티시컬럼비아주는 세입 전액을 소득세 감면과 ‘기후행동세금환급금’(Climate Action Tax Credit) 형태로 저소득층에게 재분배하며‘부담 없이 실천하는 감축정책'이라는 이미지를 만들어내기도 했다.

반면, 세수중립성을 명확히 도입하지 않거나 개념이 모호한 국가에서는 탄소세가 사회적 불만과 갈등을 유발하기도 했다. 프랑스는 탄소세 수익을 재정 적자 보전과 도로 인프라 개선에 사용하겠다고 밝혔지만, 이를 통한 변화가 체감되지 않자 국민적 수용은 낮았고, 결과적으로 ‘기후정책은 부자들이 만든 것이고, 부담은 서민이 진다’는 인식이 확산되었다. 이로 인해 2018년에는 ‘노란조끼 시위’가 발생했고, 이는 탄소세의 정치적 지속가능성에 결정적 타격을 입히는 첫 사례였다.

또한 탄소세의 분배 효과는 한 국가 내의 지역 간에도 비대칭적으로 나타날 수 있다. 도시 지역은 대중교통 인프라와 에너지 선택권이 있는 반면, 농촌 및 에너지 고립 지역은 화석연료 의존도가 높아 탄소세의 직격탄을 맞는다. 이러한 지역 불균형은 단순한 보조금 정책으로 해결되기 어렵기 때문에, 점점 더 많은 국가들이 정의로운 전환(just transition)이라는 개념을 도입하고 있다. 정의로운 전환은 기후정책이 사회경제적 약자를 희생시키지 않도록 설계되어야 한다는 원칙으로, 최근에는 탄소세 정책 설계 시 필수 고려 요소로 자리 잡고 있다.

결과적으로, 탄소세의 분배적 정당성 확보는 단지 ‘보완 정책’ 차원이 아니라, 제도 자체의 정당성과 존속 가능성을 담보하는 핵심 메커니즘이 되고 있다. 세수중립성과 정의로운 전환은 더 이상 선택적 옵션이 아니라, 탄소세를 지속 가능하게 만들기 위한 구조적 전제조건에 가깝다고 볼 수 있다.

정책 수용성과 국제 연계

탄소세는 이론상 매우 효과적인 감축 수단이지만, 사회적·정치적 수용성이 확보되지 않으면 쉽게 폐기되거나 약화될 수 있다. 프랑스의 사례에서 보았듯이, 환경 정책은 경제적 비용이 국민에게 명확하게 체감되는 순간 강력한 저항과 정치적 반동을 유발할 수 있다. 특히 세금의 정당성은 정책의 투명성, 수익의 사용처, 세율의 예측 가능성에 따라 크게 달라지며, 어느 하나라도 불충분할 경우 ‘정책에 대한 신뢰’는 무너진다.

이에 따라 탄소세 정책은 점점 더 설명 가능성(accountability)과 정치적 커뮤니케이션 전략을 요구받고 있다. 예컨대 캐나다 연방정부는 세금의 환류 방식을 시각화하여 국민들에게 직접 알리는 웹페이지와 세금 고지서를 통해, 탄소세로 인해 자신이 얼마를 부담했고 얼마를 돌려받았는지를 정량적으로 설명했다. 이는 단순한 정보 제공을 넘어, 탄소세를 ‘징벌’이 아닌 ‘환급 가능한 약속’으로 재정의하려는 전략으로 작용한 사례이다.

또한 국제 사회에서 탄소세는 더 이상 각 국가 내부 정책에 머물지 않는다. 탄소 가격의 국제적 비대칭성은 탄소 누출(carbon leakage)이라는 새로운 글로벌 쟁점을 불러왔다. 철강 등의 고탄소 발생 산업이 탄소세가 없는 국가로 생산기지를 이전하면, 전 지구적 배출은 감소하지 않으면서 국내 산업은 타격만 입는 결과가 발생한다. 이를 방지하기 위한 가장 대표적인 대응이 EU의 탄소국경조정제도(CBAM)이다. CBAM은 철강, 비료, 시멘트 등 특정 수입품에 대해 수출국의 탄소 배출에 상응하는 조정세를 부과하여 공정한 경쟁 환경을 조성한다.

이로 인해 탄소세는 이제 기후 거버넌스(global climate governance)의 일부로 작동하며, 국제통상체제와도 긴밀히 연결된다. 최근 세계무역기구(WTO)나 IMF, 세계은행 등은 탄소세의 국제조율 필요성을 강조하고 있으며, 글로벌 탄소 최저세(Global Minimum Carbon Tax)를 설정하자는 논의도 활발히 진행 중이다. 이는 탄소세가 단순한 국가적 정책 수단이 아닌 국제정치의 주요 의제로 부상하고 있음을 보여주는 객관적 지표로 해석할 수 있다.

결국, 탄소세의 미래는 정책의 기술적 설계와 정치적 정당성, 그리고 국제적 협력 체계가 동시에 작동할 수 있느냐에 달려 있다고 볼 수 있다. 결론적으로 이 제도는 온실가스 감축 수단인 동시에, 복잡한 사회경제적 조율 장치를 동반하는 범지구적 통합 정책으로 작동하고 있다.

시맨틱 네트워크 그래프

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연구결과

탄소세를 중심으로 시맨틱 네트워크를 구축하는 작업은 단순히 ‘정책’이라는 주제를 구조화하는 작업을 넘어서, 탄소세라는 제도가 어떠한 국제 질서, 정책 담론, 사회적 반응, 제도 설계 논리 속에서 작동하고 있는지를 복합적으로 파악하는 과정이었다. 특히 파리협정 이후 기후변화 대응이 국제적 의무로 제도화되면서, 탄소세는 단지 하나의 세제가 아닌 국가 정책의 방향성과 국제적 연계성을 동시에 함의하는 핵심 개념으로 기능하고 있었다.

큐레이션 초기에는 탄소세를 둘러싼 기본 개념과 정책 보고서를 우선 정리하였다. 이 과정에서 IMF, OECD, 세계은행 등 주요 국제기구들이 작성한 공식 문서들이 각각 다른 정책적 기능을 수행하고 있음이 드러났다. 예를 들어, IMF의 Fiscal Policy 보고서는 탄소세 도입 논리를 전파하는 ‘정책 권고’의 성격을 가지며, OECD의 자료는 회원국 간 비교 지표를 제공하고, 세계은행은 전 세계 국가의 정책 확산 양상을 시계열적으로 기록하고 있었다. 이처럼 문헌 클래스는 단지 자료의 성격에 따라 구분된 것이 아니라, 정책 네트워크 내에서의 기능적 역할을 기준으로 선별되었다.

시맨틱 노드를 선정하는 과정에서는 자연히 개념/담론 클래스의 확장이 핵심 과제가 되었다. 탄소세는 가격 신호, 외부효과 내부화, 감축 유도라는 간단한 설명으로는 그 제도 전체를 설명할 수 없었고, 실제 정책에 영향을 미치는 다양한 변수(예를 들어 ‘세수중립성’, ‘정의로운 전환’, ‘조세저항’, ‘국경세 도입’, ‘정책 수용성 등)이 반드시 함께 다루어져야 한다고 생각했다. 따라서 이러한 개념들은 단지 보완 장치가 아니라, 제도 자체의 생존과 정치적 정당성을 확보하기 위한 구조적 핵심 조건임이 확인되었기에, 각각 별개의 노드로 설정하였다.

특히 ‘탄소세 수용성’이라는 노드는 큐레이션 과정에서 특별히 부각되었다. 초기에는 수용성을 단순히 반응 변수로 설정할 예정이었으나, 자료를 구조화하는 과정에서 정의로운 전환, 세수중립성, 조세저항, 정책 커뮤니케이션 등 다수의 노드가 이 개념과 유기적으로 연결되어 있음을 확인하였다. 이에 따라 수용성을 독립 노드로 설정하고, 다수의 노드들과 관계망을 형성할 수 있도록 배치하였다. 이 노드를 중심으로 형성된 관계들은 단순히 수치상 효과가 아닌, 정책 정당성과 지속 가능성을 구성하는 정치사회적 프레임을 드러내는 핵심 경로로 기능했다.

또한 CBAM(탄소국경조정제도)와 관련한 노드 설정에서는 ‘탄소세의 국제 확장 개념’이라는 관계를 명시하였다. CBAM은 제도상 독립적인 규범이지만, 그 발상은 탄소세의 무력화를 방지하고, 글로벌 경쟁 질서 속 형평성을 확보하겠다는 탄소세의 외교적 기능 확장에서 비롯되었기 때문이다. CBAM을 통해 탄소세는 하나의 국가 정책이 아니라, 국제 정치경제 질서를 재편하는 수단으로 작동한다는 점에서, ‘탄소세와 간의 CBAM’의 방향성은 단순한 연관이 아닌 정책 담론의 구조적 진화를 반영하고 있다고 판단했다.

한편 노드 간 연결 작업에서는 정책적 인과성 또는 상호 기능성이 확보된 경우에만 관계를 설정하였다. 예컨대 '탄소세 수용성 - 세수중립성' 관계는 ‘정책 수용성을 제고하기 위한 설계 논의’라는 문장형 관계로 표현되었으며, 이는 실증적으로도 다수의 국가 보고서에서 확인되는 설명이다. 반면 일부 개념(예: 탄소중립, NDC)은 이 그래프에서 핵심 연결 구조에 위치하지 않고, 탄소세를 포함하는 상위 정책 프레임에 해당하기에 본 그래프의 초점 밖으로 두었다. 이처럼 모든 노드는 주제의 범위 내에서 관계적 구조가 중심성을 가질 수 있는 개념들로 선정했다.

참고 자료

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• 탄소세 개념도, 출처: KDI센터, 탄소에도 가격이 있다? 탄소 가격 제도!
• 국가별 탄소배출량 및 탄소세 도입여부, 출처:중앙일보, 한국 국회 발의 탄소세, EU 탄소국경세보다 더 무섭다

논문 및 문헌

• 심수아, 이중현. (2022). 해외 탄소세 운영 및 입법사례 검토. 조세학술논집, 38(1), 175-202.
• 이지웅. (2021). 탄소세를 기본소득으로? : 탄소세 도입을 둘러싼 쟁점들. LAB2050, 3-11.

신문기사 및 사이트

• Government of Sweden, Sweden’s Carbon Tax
• Smart Prosperity Institute, BC’s Carbon Tax Shift: After Five Years
• MIT Sloan School, 6 Arguments for Carbon Taxes
• 관세 이어 탄소세 덮친다…두 갈래로 살길 뚫는 철강
• IMO, 세계 최초 선박 '탄소세' 도입 합의
• 한국 국회 발의 탄소세, EU 탄소국경세보다 더 무섭다
• ESG 용어 1분 해설 국가온실가스 감축목표(NDC)