의정부(議政府)

조선시대 모든 관리를 통솔하던 최고의 행정 관서.

개설

의정부는 괴부(槐府), 괴청(槐廳), 남당(南堂), 낭묘(廊廟), 도당(都堂), 묘당(廟堂), 상부(相府), 암랑(巖廊), 정부(政府), 황각(黃閣), 태각(台閣) 등으로 불리기도 하였다. 의정부는 조선초 개국공신의 집합체라고 할 수 있는 도평의사사를 대신해 설치되었다. 의정부는 정치 상황에 따라 일부 시기마다 차이는 있으나 국정의 중심에서 모든 관리들을 통솔하며 정책의 결정과 집행 등을 관장하였다. 조선중기 비변사가 설치되어 점차 정치적 영향력이 강화되면서 상대적으로 의정부의 위상은 약화되다가 고종대 비변사를 폐지하고 그 기능을 의정부에 이관하면서 위상이 다시 강화되었다.

설립 경위 및 목적

의정부가 정식 관서로 설치된 것은 1400년(정종 2) 4월이었다. 의정부가 설치되기 전까지 국정을 총괄하던 기관은 도평의사사였다. 도평의사사는 고려 말 국정의 최고 의결, 집행 기관으로 문하부·중추부·삼사(三司)의 2품 이상 관리들로 구성된 합좌기관이었다. 따라서 조선 건국 초에 그 인원이 많게는 50여 명에 이르기도 하였다. 이렇게 많은 인원이 도평의사사의 구성원이 되었던 것은 개국 직후 책록된 많은 개국공신들을 대우하기 위한 때문이었다.

따라서 도평의사사의 존재는 행정체계의 난맥상을 보일 뿐 아니라, 국가 운영에 많은 위험 요소를 갖고 있는 존재였다. 개국 초 정국의 안정 및 왕권 강화를 위해서는 도평의사사와 이를 구성하고 있는 개국공신들의 힘을 약화시키는 것이 급선무였다. 개국 초 당대 최고 권력자 정도전이 의흥삼군부를 설치해 도평의사사가 장악하고 있는 군사권을 박탈하려고 했던 것도 이 때문이었다. 결국 1400년 도평의사사를 폐지하고 이를 대신할 기관으로 의정부를 설치하였다. 이 조치는 두 차례의 왕자의 난을 거치면서 실권을 장악한 이방원에 의해서 이루어진 것으로, 개국공신들에게 부담을 느낀 이방원이 그들의 중심기구인 도평의사사를 혁파하고 의정부를 설치하였다.

조직 및 담당 직무

1400년 4월 설치 당시 의정부는 문하부·삼사 2품 이상의 고위 관료와 그 아래에 있는 사인(舍人), 그리고 검상조례사(檢詳條例司)의 검상(檢詳)과 녹사(綠事)라는 관료로 구성되었다. 이들 가운데 실질적인 권한을 갖고 있던 부서는 후일 정승(政丞)으로 개칭된 시중이 포함된 문하부였다. 의정부는 설립된 지 며칠 만에 변화를 맞이하여, 원래 의정부 소속이 아니었던 예문춘추관의 대학사 2인, 학사 2인, 삼군부의 중·좌·우군 총제 각 2인이 의정부의 새로운 구성원으로 편성되었다. 이러한 조치는 왕조 초기라는 시대적 불안감과 왕권 약화 때문인 것으로 해석된다.

당시 의정부는 백관을 통솔하고 행정을 공평하게 하는 것이 업무였다. 그러나 이는 종래 문하부의 기능과 같은 것이었다. 업무가 중복됨으로 인해 1401년(태종 1) 7월 결국 문하부는 혁파되어 의정부에 통합되면서 의정부에 대한 행정일원화가 이루어졌다. 이때 문하부 좌·우정승을 의정부 좌·우정승으로, 문하시랑찬성사를 의정부 찬성사로, 참찬문하부사를 참찬의정부사로, 정당문학을 의정부 문학으로, 지문하부사를 참지의정부사로 개칭하면서 이들만을 의정부의 구성원으로 규정하였다. 또한 문하부 낭사는 사간원으로, 삼사는 사평부로, 의흥삼군부는 승추부로, 예문춘추관은 예문관과 춘추관으로 분리하였다.

이후 육조를 강화하려는 태종의 의도에 따라 1405년(태종 5) 의정부의 서정을 기능별로 육조에 분속하였고, 1408년(태종 8)에는 의정부에서 육조의 업무 집행을 감독하여 착오나 지체가 있으면 그 정상을 참작하여 시비를 가리고 조치하도록 하였다. 이를 통해 국왕↔의정부↔육조라는 관계가 성립되었는데 이것이 의정부서사제이다. 결국 의정부는 서무를 육조로 나누고, 그것을 감독함으로써 국정의 모든 분야에 걸쳐 참여하게 되었다.

1414년(태종 14) 4월에는 좌·우정승을 판의정부사(判議政府事)로, 의정부 찬성사를 동판의정부사(同判議政府事)로 개칭하면서, 참찬(參贊)·지의정부사(知議政府事)·참지의정부사를 폐지하였다. 그로부터 2개월 뒤에 다시 판의정부사를 좌·우의정으로, 동판의정부사를 좌·우참찬으로 환원하였다. 이후에도 일부 관직에서 인원 변동이 이루어지는 등의 변동을 거쳤고, 1437년(세종 19)에는 찬성과 참찬 벼슬을 각각 좌·우로 체계화하였다.

이후 의정부는 왕권과 의정부·육조 기능 등과 관련되어 몇 차례 변동을 거치다가 1466년(세조 12년->12) 영의정부사를 영의정, 검상조례사 녹사를 사록(司祿)으로 개칭하는 과정을 거쳐 결국 『경국대전』에는 정1품의 영의정·좌의정·우의정 각 1명, 종1품의 좌·우찬성 각 1명, 정2품의 좌·우참찬 각 1명, 정4품의 사인 2명, 정5품의 검상 1명, 정8품의 사록 2명으로 규정되었다.

의정부 관원, 특히 삼정승의 선발은 국왕의 특지(特旨)에 의한 경우도 있으나 통상적으로는 천망(薦望)을 들여 그 가운데서 선발하는 방식이었다. 궐원이 있을 때 복상(卜相)하라는 왕명이 내리면 승정원은 시임대신에게 패초(牌招)를 알리고, 시임대신들은 빈청(賓廳)에 모여 상의한 뒤 복상단자(卜相單子)를 올린다. 시임대신이 모두 유고시에는 원임대신이 복상을 처리하는 경우도 있었다. 복상단자에는 일차적으로 원임대신의 명단을 적어 넣는 것이 관례였다. 이와 같은 절차를 거쳐 단자를 올리면 임금은 후보자 중 적격자를 뽑아 낙점을 결정한다. 그러나 천망단자에 국왕의 의중을 반영한 인물이 들어 있지 않으면, 추가로 가망(加望)할 것을 지시하여 새로운 인물을 써서 들여 낙점을 결정했다.

의정부의 구성원은 영경연사(의정) 3명, 영홍문관사(의정) 1명, 영예문관사(의정) 1명, 영춘추관사(영의정) 1명, 감춘추관사(좌·우의정) 2명, 승문원 도제조(의정) 2명, 영관상감사(영의정) 1명, 세자시강원의 사(영의정) 1명·부(의정) 1명·이사(찬성) 1명 등을 예겸하였다. 뿐만 아니라 봉상시·사옹원·내의원·군기시·사역원·수성금화사·전함사·종묘서·사직서의 도제조와 제조를 겸직하였다. 또한 성균관 박사는 사록이, 춘추관 수찬관은 사인과 검상이 겸직하였다.

의정부의 기능에 대해 『경국대전』에서는 “백관(百官)을 통솔하고 서정(庶政)을 고르게 하며, 음양(陰陽)을 다스리고 나라를 경륜(經綸)한다”고 하여 포괄적으로 규정하고 있다. 그러나 실제 기능을 보면, 시기에 따라 활동 범위가 다르지만 대체로 시무를 만들어 보고하거나 의례·입법·인사·사행·형정·군사·경제·노비·교육·과거·복제·풍속·부역·축성·진휼·구료·통교·불교·국도 경영·진봉·공신 책봉·역사 편찬 등 모든 국정에 참여하였다. 이러한 활동은 국왕으로부터 명을 받아 행하는 경우, 상언·상소 등을 통하여 의견을 밝히는 계문 활동, 국왕의 지시를 받아 정사를 논하는 의의(擬議) 활동 등을 통하여 수행하였다.

의정부의 관사는 한성부 북부 관광방(觀光坊)에 위치하였는데 경복궁 광화문 남쪽의 왼편이었다. 의정과 찬성 각각 청사를 가지고 있었고, 서남쪽에 행랑 수십 칸이 있는데, 남쪽 행랑은 백관들이 서계(誓戒)를 받는 곳이었다. 청사 북쪽에는 별도로 사인사(舍人司)가 위치하였다.

변천

의정부가 조선조 최고의 관청으로서 설립되고 운영되었으나, 그 권한이나 위상이 항상 일정했던 것은 아니다. 조선전기에는 의정부서사제와 육조직계제의 실시 여부에 따라 그 위상이 차이가 있었다. 태종대와 세조대에는 육조직계제가 시행되면서 의정부의 기능이 약화되었으나, 세종대 의정부서사제가 복구되면서 한때 그 권한이 강력해졌다.

특히 세조대 육조직계제 복구 뒤에는 원상제(院相制)가 운영되던 1467년(세조 13) 이후 약 10여 년간을 제외하고는 의정부와 소속 대신들의 역할은 국정을 주도하기보다는 측면에서 왕을 보좌하는 역할에 그쳤다. 중종대인 1516년(중종 11) 의정부서사제가 다시 복구되어 대신은 정책 결정 과정을 주재하는 한편 관원 천거권과 모든 관원에 대한 감찰권 등을 행사하는 등 위상이 강화되었다.

그러나 이후 비변사가 설치되고, 특히나 임진왜란을 거치며 비변사체제를 통한 국정운영이 자리를 잡게 되면서 의정부는 각종 국가적 의례를 담당하는 기구로 위상이 변화하였다. 단, 의정부 소속의 영의정이나 좌의정, 우의정 등 대신은 비변사에 참여하면서 관원 임용 과정이나 정책 결정 과정을 주도하였다.

조선후기 이래 비변사가 국정을 주도하다가 고종대 다시 한번 의정부의 위상이 강화되었다. 즉 1864년(고종 1) 2월 당시까지 비변사가 맡았던 기능 중에서 외교·국방을 제외한 모든 업무를 의정부로 이관하면서, 의정부는 옛 기능을 거의 회복하였다. 1865년(고종 2) 3월에는 비변사가 의정부에 병합됨에 따라 옛 기능을 완전히 회복하게 되었다. 이때 비변사 낭청에 속하였던 참상~참하관의 공사관(公事官) 11원이 의정부 구성원으로 편입되었다.

그러나 1864년(고종 3)부터 1873년(고종 10)까지, 고종의 생부인 흥선대원군의 섭정과 1873년부터 1894년(고종 31)까지 왕비 민비를 중심으로 한 여흥민씨가 집권하면서 실질적인 기능을 발휘하지 못하였다. 결국 의정부는 1895년(고종 32) 내각으로 개편되었고 1896년(건양 1) 의정부로 환원된 뒤 1907년(융희 1) 다시 내각으로 개편되면서 소멸되었다. 다시 복원된 뒤 의정부는 이전 의정부의 기능과 운영 면에서 성격을 달리하므로, 조선시대 의정부의 혁파 시기는 1895년이라 하겠다.

참고문헌

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