도절제사(都節制使)

고려말부터 조선초까지 지방에 파견되거나 중앙에 머물면서 각 도의 군대를 통솔하던 지휘관직.

개설

도절제사(都節制使)는 1389년(고려 공양왕 1) 각 도의 군사 책임자였던 도순문사(都巡問使)를 도절제사로 개칭하고 전·현직의 2품관을 전임관으로 파견한 것에서 비롯되었다. 조선에서는 그 휘하 군사의 병종에 따라 병마도절제사(兵馬都節制使)와 수군도절제사(水軍都節制使)로 분리되면서 운영되었다. 전자는 육군을, 후자는 수군을 통솔하였다. 이들과 달리 조선 개국과 함께 개국으로 인한 혼란을 수습하고 외방 군사에 대한 지배를 강화하기 위하여 왕자와 핵심이 된 개국공신에게 중앙에 머물면서 외방에서 번상(番上)하는 시위군(侍衛軍)을 관장하게 하는 도절제사도 있었다. 각 도로 보낸 도절제사는 군사의 훈련을 감독하고 유사시 군사를 징발하며 군정(軍政)에 소홀했던 수령 등을 처벌하는 일을 맡았고, 뒤에 절도사(節度使)로 개칭되었으며, 중앙에 머물던 지방군을 요령하던 도절제사는 1400년(정종 2) 사병을 혁파한 뒤 권한이 약해지면서 사라졌다.

담당 직무

고려말 왜구의 침입이 격화돼 피해가 급증하자 해안 지방의 방위 강화가 시급해졌다. 이에 도순문사를 파견하여 왜구를 퇴치하고 지방을 방어하게 하였고, 곧 왜구로 인해 야기되는 급박한 상황에 따라 도의 민사를 담당하던 안찰사(按察使)도 군대를 지휘하게 하였다. 또 한꺼번에 한 도에 여러 명의 원수(元帥)를 보내 왜구를 토벌하게 하였다. 한 지역에 파견된 이러한 다수의 지휘관은 군사 지휘 체계에 큰 혼란을 초래하기도 하였다. 창왕이 즉위한 뒤 이러한 폐단을 시정하기 위해 각 도의 군사 업무를 도순문사에게 일원화시켰다. 그러나 도순문사는 여전히 경관(京官) 가운데 적당한 사람을 구전(口傳)으로 임명해 도내를 순행하면서 감독하였기에 별 효과를 거두지 못하였다.

1389년 도순문사를 도절제사로 개칭하면서 계속 도내의 군사를 지휘하게 하였고, 때로는 주(州)·부(府)의 장관을 겸하면서 그 고을도 다스리게 하였다. 이때 비로소 제수(除授)의 절차를 밟아 임용하는 전임관이 되었으며, 하부 기구로 경력(經歷)과 도사(都事)가 설치되었다. 이로써 도절제사는 실질적으로 도내의 최고 군사 책임자로서 기능할 수 있게 되었다. 이에 입각해서 도절제사를 파견하기 시작하였는데, 양광도 등의 하삼도 즉, 충청도·전라도·경상도에는 도절제사의 직명으로 파견되었고, 서북면은 도관찰출척사의 겸직으로 도관찰출척사겸병마도절제사(都觀察黜陟使兼兵馬都節制使), 동북면은 화령부윤을 겸대하면서 도절제사겸화령부윤(都節制使兼和寧府尹)이 파견되었다. 양계 도절제사의 이러한 제수는 그 지역의 특별한 사정으로 인해 도내의 행정과 군정을 총관하거나 방어 요충지의 행정을 장악할 필요가 있었기 때문이었다.

1392년(태조 1) 조선의 개국과 함께 이전의 병마도절제사가 계승되었고, 이듬해에 이에 추가하여 1389년 이래로 양광좌·우도에 각각 하나의 관직으로 설치했던 수군(水軍) 도만호(都萬戶)를 마보병급기선군수군(馬步兵及騎船軍水軍) 도절제사로 개칭함에 따라 그 도의 모든 군사를 총괄하는 도절제사가 등장하였다. 이로써 도절제사는 일도의 기·보병을 지휘하는 병마도절제사와 기보병과 선군을 모두 지휘하는 수군도절제사로 분화되면서 운영되었다. 1397년에 처음으로 그 직무가 규정되었다. 군적(軍籍)에 의거하여 군의 수효를 작정하되, 농한기에는 각각 그 고을에서 무예를 훈련시켜 유사시에 때에 맞게 이들을 동원하게 했다. 그 과정에서 만일 군관(軍官)이나 군인을 즉시 출동하지 않거나, 군기(軍器)나 갑옷이 견고하지 않거나, 늙고 약한 군인을 추려서 보낸 자가 있을 때에는 수령 및 총패(摠牌), 두목(頭目)을 율(律)에 비춰 죄를 논단한 뒤에 이를 도관찰사에게 보고하도록 했다. 도절제사의 경우 적이 다가온다는 말을 듣고도 머뭇거리고 즉시 나가지 않은 자나 전쟁에 임하여 힘을 다하지 않은 자, 변고가 없는데도 군대를 일으킨 자, 상대방의 수가 적은데도 전 병력을 동원한 자, 시기가 아닌데도 수렵한 자, 긴급하지 않은데도 공무로 군관에게 말[馬]을 주어 도내를 횡행하게 하는 자는 관찰사가 이를 적발한 후 보고하여 죄를 주도록 했다(『태조실록』 6년 2월 11일). 이로써 도절제사는 도별 최고 군사 책임자로서의 임무를 부여받고 수령 등의 관련 업무를 감독하는 것으로 제도화되었다.

한편 태조부터 정종 때까지 왕자와 핵심 개국공신으로 제수된 도절제사가 운영되었는데, 이들은 서울에 머무르면서 외방에서 중앙으로 번상했던 시위병을 통솔하였다.

변천

1393년에 정착된 조선의 병마도절제사와 수군도절제사는 모두 1397년 5월에 각 진(鎭)에 설치된 병마첨절제사와 수군첨절제사(水軍僉節制使)를 중심으로 각 진에 첨절제사를 두어 관할하는 고을의 병마와 수군을 거느리고 방어 임무에 나서게 하는 방침에 따라 병마도절제사와 수군도절제사가 혁파되었다. 그러나 다음해에 다시 각 도의 군사를 도절제사 중심으로 지휘하는 방침에 따라 병마도절제사와 수군도절제사가 설치되고, 동시에 도절제사가 주재하는 도절제사영(都節制使營)의 체제가 처음으로 규정되었다. 이때 처음에는 수군도절제사의 파견은 제한적이었으며 수군 자체가 폐지되었다가 곧 이어 복원되기도 했다. 이로 인해 대체로 수군도절제사는 병마도절제사가 겸하는 경우가 많았다. 하지만 점차 분리되어 각각 파견되는 사례가 늘면서 자기의 분야를 책임지게 되었다. 전략적으로 덜 중요하던 황해도와 강원도, 그리고 사회 경제적 구조가 특수하여 중앙 정부로부터 달리 취급되었던 경기도에는 원칙적으로 도절제사가 파견되지 않았다. 도관찰사가 ‘제조병마(提調兵馬)’의 직함을 겸하면서 군사까지도 관장하였다. 그런데 1408년(태종 8) 전국 각 도에 도절제사를 일제히 임명하면서 도절제사에게 그 지역의 지방관을 겸임하는 조치를 단행한 것을 계기로 조금씩 변모하기 시작했다(『태종실록』 8년 7월 8일). 1412년에는 동계·서계 지역을 제외하고 도절제사가 지방관을 겸임하는 제도는 폐지되었다. 이후에 도절제사, 또는 겸도절제사(兼都節制使)를 두는 제도가 정착하였다.

이후 병마도절제사는 1466년(세조 12)의 『경국대전』 편찬과 관련된 대대적인 관제 정비에 따라 병마절도사(兵馬節度使)로 개칭되면서 소멸되었다. 수군도절제사는 1420년(세종 2)에 수군도안무처치사(水軍都按撫處置使)로 개칭되면서 소멸되었고, 수군도안무처치사는 1466년에 다시 수군절도사로 개칭되었다.

한편 중앙에 머물면서 지방에서 올라온 시위군을 통솔했던 도절제사는 1400년 사병 혁파가 단행되어 공병화(公兵化)가 되어 권한이 약화되었다. 그 뒤 기록에는 명확하게 나타나지 않지만, 1413년 시위군을 진군(鎭軍)에 합속한 것을 계기로 중앙의 도절제사를 혁파한 것으로 추측된다.

병마도절제사와 수군도절제사의 정원은 운영된 시기를 통하여 각도에 1~2명씩 총 8~10직과 8~9직이 유지되었고, 대개 2~3품관으로 제수되었다. 그 요속으로는 병마도절제사는 종3품직인 병마우후와 정6품직인 평사가 있었고, 수군도절제사는 정4품직인 수군우후 각 1명이 있었다. 또 도절제사영에는 군관·반당(伴黨) 15명과 유영군관(留營軍官) 50명이 배속되어 있었으며, 군기의 소용과 관련되어 군기를 만드는 공장(工匠)은 37명이 있었다(『태조실록』 7년 9월 26일).

참고문헌

• 『고려사(高麗史)』
• 민현구, 『조선 초기의 군사 제도와 정치』, 한국연구원, 1983.
• 육군사관학교 한국 군사 연구실 편, 『한국 군제사(軍制史): 근세 조선 전기편』, 육군본부, 1968.
• 최정환, 『역주 『고려사』백관지』, 경인문화사, 2006.
• 한충희, 『조선초기의 정치제도와 정치』, 계명대학교출판부, 2006.
• 오종록, 「조선 초기 병마절도사제의 성립과 운용(상)」, 『진단학보』 59, 1985.
• 오종록, 「고려 말의 도순문사(都巡問使): 하삼도(下三道)의 도순문사를 중심으로」, 『진단학보』 62, 1986.