제언사(堤堰司)

조선시대 제언(堤堰), 천방(川防) 등의 수리시설을 관장하던 관청.

개설

조선 팔도에 축조된 제언과 천방 등 수리시설의 숫자와 몽리(蒙利) 면적을 파악하여 장부를 만들고, 관찰사와 수령을 통해 수리시설의 관리와 수축을 지휘 감독하였다. 지방에 낭청을 파견하여 제언 모경(冒耕), 제언 폐기 등을 조사하게 하였다. 농민들이 제언이나 천방의 신축을 진정(進呈)하면 제언사에 보고한 뒤에 해당 군현의 수령이 힘을 보태어 축조하였다.

설립 경위 및 목적

조선왕조 개창 이후에 수리시설은 공조(工曹)의 산택사(山澤司)에서 담당하였다. 태종대 이후 각 지역의 권농관을 선발하여 수리를 감독하게 하였고, 중앙 관리를 파견하여 지도 감독하였다. 또한 수령을 출척할 때 제언 등을 제대로 조사하였는지, 관개 면적은 얼마나 되는지 등을 기준으로 삼았다.

1444년(세종 26)에 이르러 호조판적사 낭관이 제언에 관한 일을 전담하였다. 농한기에 각 지역을 찾아서 점검하여 제대로 업적을 내지 못한 농관(農官)을 벌할 것을 청하였다. 판적사 낭관이 팔도의 제언을 모두 감독하고 각 지역을 순시하는 것이 불가능한 것이었기 때문에 1459년(세조 5) 이전에 제언제조(堤堰提調)가 상시적으로 설치되었고, 때때로 필요에 따라 제언경차관이나 제언별감이 임시로 각 지역에 파견되었다. 그런데 이때 제언제조는 호조 판서가 겸임하는 것이었다.

1472년(성종 3) 호조에서 밀양 수산제(守山堤) 둔전(屯田)에 대해 올린 보고에 제언사라는 관청 이름이 처음으로 등장하고 있다. 따라서 제언과 천방 등 수리시설을 전담하는 관리들이 모여서 토의하고 정책을 결정하여 집행하는 기구로 제언사가 설치된 것은 1459년에서 1472년 사이로 추정할 수 있다. 제언사는 제언과 천방이 농사의 근본임을 강조하면서 몰래 경작하면서 제방을 무너뜨려 관개하지 못하게 하는 것을 제언 내부에서 착실히 감찰할 것을 강조하였다. 제언사는 또한 각 지역의 수령, 권농관 등에게 제언, 천방 등 수리시설을 제대로 관리, 수축하도록 독려하는 일을 수행하였다.

조직 및 역할

제언사에는 제조와 낭청이 설치되어 있었다. 제조는 수리시설에 관련된 정책을 입안하고 보고하는 일을 담당하였고, 낭청은 각 지역의 수리시설을 점검하고 수령을 감독하는 임무를 수행하였다.

제언사는 제언의 신축에 관련된 청원이 접수되면 신축 여부를 검토하여 결정하였다. 각 지역에 소재한 제언을 조사하여, 그 규모를 측량하고 장부에 기재하는 일도 주관하였다. 이때 제언 내부의 물에 잠겨야 할 곳의 크기와 제언 아래 관개의 혜택을 받을 지역의 크기를 비교하여 제언 내 물의 깊이를 결정하였다. 제언사 낭청은 제언 천방의 수축이 불법적으로 이루어졌을 경우 수령 등에게 죄를 줄 것을 청하는 일도 담당하였다.

변천

제언사는 1483년(성종 14)에 혁파되었다. 제언사 대신 호조에서 수리시설을 주관하게 하고 때때로 대신(大臣)을 파견하여 수리시설을 수축하게 하는 것이었다. 그런데 제언사는 1485년(성종 16)에 다시 설치되었는데 그 경위는 분명하지 않다. 1489년에 이르면 천방(川防)도 제언사에서 제언의 사례와 마찬가지로 측량하고 몽리 면적을 파악하여 장부에 기록하게 되었다.

제언사는 1516년(중종 11) 무렵에 이미 혁파된 상태였다. 당시 영의정정광필(鄭光弼)이 외방 제언을 본도 관찰사가 규찰하는 것이 적당하다며 대신 파견을 반대하자, 이조 판서안당(安瑭)이 제언사의 설치를 주장하고, 우의정신용개(申用漑), 우찬성박열(朴說) 등이 찬성하였다. 이때 다시 제언사 설치를 논의하는 것으로 보아 1516년 이전에는 제언사가 폐지되었던 것으로 보인다. 혁파된 제언사를 대신하여 호조가 수리에 관련된 일을 담당하고 있었다. 당시의 논의 결과 제언사를 다시 설치하게 되었다.

1593년 무렵까지 제언사가 제 기능을 담당하고 있었다. 하지만 그 이후 어느 시점에 폐지된 것으로 보인다. 1662년(현종 3)에 조복양(趙復陽)이 조종(祖宗)의 구전(舊典)에 의거하여 제언사를 다시 설치하고 제도에 착실히 거행하도록 엄히 신칙해야 마땅하다고 주장하였다. 이리하여 제언사가 다시 설치되는데, 호조 판서와 진휼당상이 같이 관장하고, 호조 낭관이 제언사 낭청을 겸하게 되었으며, 제언사는 낭청을 보내 제언을 조사하였다. 그리고 제언 내 불법적으로 경작하는 모경을 금지시키고 이전에 축조한 수리시설을 수축하게 하는 일을 담당하였다. 그런데 1666년까지 활동하던 제언사가 다시 어느 시점에 혁파되어 1679년에 이르게 되면 제언사 재설치가 다시 논의되었다. 이후에도 제언사는 그때그때 필요에 따라 설치되었다가 혁파되고 다시 복설되는 일이 반복되었다.

1683년(숙종 9)에 비변사 당상 가운데 한 명을 제언사 당상으로 임명하여 수리에 관한 것을 전담하도록 정하였다. 이후 영조대와 정조대에 걸쳐 제언사는 혁파되지 않고 계속 유지되었던 것으로 보인다. 하지만 제 기능을 발휘하지 못하고 유명무실한 관청으로 전락한 시기도 있었다.

참고문헌

• 『경국대전(經國大典)』
• 『속대전(續大典)』
• 문중양, 『조선후기 수리학과 수리담론』, 집문당, 2000.
• 이광린, 「이조(李朝) 수리사(水利史) 연구』, 한국연구원, 1961.
• 이태진, 「16세기 川防(洑)灌漑의 발달 －사림세력 대두의 경제적 배경－」, 『한국사회사연구』, 지식산업사, 1986.
• 최원규, 「조선후기 수리기구와 경영문제」, 『국사관논총』 39, 1992.