전제상정소(田制詳定所)

1443년(세종 25) 공법의 시행을 위하여 설치한 임시 관청.

개설

상정소(詳定所)란 어떠한 업무 목적을 위하여 임시적으로 세워진 관청인데 사안에 따라 의례상정소(儀禮詳定所), 식례상정소(式例詳定所), 육전상정소(六典詳定所) 등의 명칭으로 불렀다. 전제상정소는 세종대 공법(貢法) 도입 과정에서 만들어진 관청으로 1443년에 설립되었다. 이듬해 공법의 최종안이 확정되었는데, 전제상정소가 언제까지 존속하였는지는 분명하지 않았다. 전제상정소의 관원은 대부분 실직(實職)을 가진 관원들이 겸직하였고, 책임자로는 당상관인 도제조(都提調)와 제조(提調)가 임명되었다.

설립 경위 및 목적

1430년(세종 12)부터 기존 답험손실법(踏驗損失法)을 대체할 새로운 전세 수취제도인 공법을 기획하고 이에 대한 검토에 착수하였다. 논의를 거듭한 끝에 1443년경 공법의 초안이 마련되었고, 이러한 초안을 실제 업무에 적용하고 여기서 발견되는 문제점을 발견하여 시정할 주무 기관이 필요하였다. 이에 1443년 11월 전제상정소를 설치하여 공법을 추진하게 하였으며, 이듬해인 1444년 6월 공법의 최종안을 확정하게 되었다. 이후 전제상정소는 세조대와 성종대에 간헐적으로 기록되어 있는데, 세종대의 전제상정소가 지속된 것이었는지 아니면 세조·성종대에 양전(量田) 등의 사업을 위하여 다시 설치된 기구인지는 확실하지 않았다.

조직 및 역할

전제상정소의 구체적인 조직은 확인할 수 없다. 다만 1443년 최초 전제상정소를 설치하였을 때는 후에 세조가 되는 진양대군이유(李瑈)를 도제조로 삼았고, 좌찬성하연, 호조 판서박종우, 지중추원사정인지를 제조로 삼았다는 기록이 남아 있다(『세종실록』 25년 11월 13일). 여타 상정소들의 형태와 비슷하게 도제조와 제조 등의 책임자 외에도 실무를 담당한 낭관들이 겸관의 형태로 다수 임명되었을 것으로 추측된다.

전제상정소의 업무는 1443년까지 만들어진 공법을 시험적으로 적용하고, 이에 대한 문제점을 논의하여 항구적이고 시행 가능한 형태로 제도를 정비하는 것이었다. 1430년(세종 12) 처음 발의된 공법은 애초 정률세가 아닌 정액세로 기획되었다. 하지만 1443년까지의 논의를 통하여 정액세의 방침을 포기하고 대신 풍흉의 등급을 조절하는 연분9등제와 토지의 품질을 5등으로 나누는 전품5등제를 채택하였다. 그리고 결부제(結負制)의 방식이 아니라 절대 면적을 파악하는 경무법(頃畝法)을 도입하기로 결정하였다. 여기서 결부제란, 일정 토지 생산량을 기준으로 1결(結)의 토지 면적을 정한 제도였다. 즉, 척박한 땅은 긴 자를 이용하고 비옥한 땅은 짧은 자를 이용하여 1결의 토지 면적을 다르게 하는 대신 수확량을 맞춘 것이었다.

이러한 원칙을 실제 적용하기 위해서는 법안의 타당성과 시행 가능성을 검토해야 했다. 세종은 이를 전제상정소를 통하여 추진하고자 하였다. 입법 과정에서는 의정부 대신을 비롯한 집현전 학사, 호조 관원, 여타 대신급 관료들이 논의에 참여하였다. 하지만 실제 시행 세칙에서는 주무 부서가 필요하다는 판단에서 전제상정소를 설치한 것으로 보인다. 전제상정소는 설립한 바로 다음 날에 경기도 안산에서 새로운 원칙에 따라 양전을 시행하는 것을 시작으로 본격적인 업무에 착수하였다(『세종실록』 25년 11월 14일).

전제상정소에서 공법에 대한 논의를 거친 후, 이듬해 6월 공법 최종안이 마련되었다. 그런데 이때의 공법은 1443년 전제상정소 설치 이전과는 다른 형태의 공법이었다. 우선 절대 면적을 파악하는 경무법 대신 생산량을 기준으로 하는 결부제를 고수하는 것으로 결정되었다. 또한 토지의 품질을 5등으로 나누는 것도 더욱 세분화하여 6등으로 결정되었다. 그리고 1444년(세종 26) 당시에는 새로운 양전에 바로 착수하는 것이 현실적으로 어려우므로, 기존 양안(量案)의 토지를 공법의 결부제로 환산하여 공법 수세로 전환하는 것으로 결정되었다.

변천

1444년 공법 최종안이 확정된 이후에도 세종대에는 전제상정소가 계속 존속하였다. 이후 세조대(『세조실록』 2년 7월 22일)와 성종대(『성종실록』 2년 4월 29일) 각각 전제상정소가 확인되지만, 이것이 세종대부터 존속된 것인지는 명확하지 않다. 그러나 상정소가 사안에 따라 만들어지는 임시 관청임을 고려해 보면 세조대와 성종대의 전제상정소는 양안 등의 사업을 진행하기 위하여 당시 새로 만들어진 기구로 보는 것이 합리적일 것으로 판단된다.

참고문헌

• 『경국대전(經國大典)』
• 강제훈, 『조선전기 전세제도 연구: 답험법에서 공법 세제로의 전환』, 고려대학교 민족문화연구원, 2002
• 김태영, 『조선 전기 토지 제도사 연구: 과전법 체제』, 지식산업사, 1983.
• 이경식, 『조선 전기 토지 제도 연구: 토지분급제와 농민 지배』, 일조각, 1986.
• 이재룡, 『조선 전기 경제 구조 연구』, 숭실대학교 출판부, 1999.