순찰사(巡察使)

조선시대 왕명으로 지방에 파견되어 군사 업무 등을 처리하던 임시 관직.

개설

고려후기부터 왕명으로 재상급 관료가 다양한 이름의 사신으로 지방에 파견되었다. 주로 도순찰사(都巡察使)라는 이름으로 보내졌는데, 조선에서도 계속 파송되었다. 점차 순찰사(巡察使)라는 호칭으로 나가는 예가 생겼는데, 군사·국방 분야 이외의 업무도 수행했다. 세종 때 재상급 관료가 파견되어 국가적인 사업을 주도하여 처리하는 체제가 구축됨과 더불어 파견이 잦아졌다. 세조 때 벼슬 등급의 구별 없이 순찰사라고 부르다가 불편하다는 이유로 종2품으로 정해졌다. 후기에 들어와 군무(軍務)를 담당하는 종2품에 한정시켰으나, 실제 관찰사가 겸했다.

담당 직무

고려후기 이래 다양한 명칭을 지닌 사신(使臣)을 왕명으로 외방에 파견하였다. 그 중에 도순찰사도 있었는데, 지방에서 국방을 맡고 있던 직임자를 감찰하는 역할이었으나 실제로는 주요 요충지에 군대를 거느리고 주둔하여 방어를 담당하는 장수들의 직임이었다. 외적의 침범이 빈번한 데다가 통치 체제의 운영상 혼란으로 말미암아 군사 조직과 그 구성원들이 제구실을 하지 못했기 때문이다.

조선왕조가 시작된 뒤에도 새로운 체제를 구축하는 데 필요하다는 이유로 다양한 종류의 사신들이 파견되었다. 다만 고려후기에 압도적으로 수가 많았던 도순찰사라는 호칭보다 점차 순찰사라는 이름으로 나가는 경우가 늘었다.

순찰사는 대체로 군사·국방 분야와 관련된 임무를 띠었으나 그 밖의 다른 일로 나가기도 했다. 1408년(태종 8) 명나라에 보낼 처녀(處女)를 뽑기 위해 각 도에 내관(內官) 등을 보낸 경우가 대표적인 사례다(『태종실록』 8년 7월 3일).

순찰사가 다양한 명목으로 파견되다 보니 여러 가지 문제가 생겼고, 더불어 각 도의 최고 민·군정 책임자였던 관찰사와 절제사의 관계도 문제가 되었다. 업무가 중복되어 혼선이 계속 발생한 것이다.

마침내 세종대에 이르러 재상급의 고위 관료가 왕명에 따라 당해 지역에 파견되어 국가사업을 주도적으로 처리하는 체제가 구축되었다. 즉 순찰사가 관찰사와 절제사로서는 감당하기 어려운 군국(軍國)에 관한 중대한 사업 추진의 주체로 설정되어 그것을 위해 파견되었다. 그 전형은 1450년(문종 즉위)에 거제읍성(巨濟邑城)과 해자(海子)의 수축과 관련해서 경상우도병마절제사(慶尙右道兵馬節制使)의 보고가 모순(矛盾)되고 정론(定論)이 없다는 이유로 병조에서 순찰사를 보내 다시 조사해서 처리할 것을 청한 일에서 발견된다(『문종실록』 즉위년 9월 2일).

세조 때 전국 8도에 전보다 자주 파견되었으나 대개 도순찰사라는 호칭이었다. 그런데 1456년(세조 2)에 하삼도 즉 충청도·전라도·경상도의 구황(救荒)과 관련해서 도순찰사 박강(朴薑)과 부사 구치관(具致寬)을 파견한 적이 있었다(『세조실록』 2년 9월 15일). 이때 부사가 순찰사 본연의 임무를 띤 것으로 보인다. 이를 통해 순찰사가 국방과 군사 문제뿐만 아니라 댐 쌓기, 굶주린 백성 돕기, 백성들의 평안과 회복 도모, 국정의 여러 영역에 걸쳐 파견되었음을 알 수 있다.

순찰사의 임무는 군정 점검은 물론이고, 민간의 폐단 조사 등 다양하였다. 대개 그 당시 관찰사·절도사-수령·변장 차원으로는 해결하기 어려운 사안이었다. 그러므로 왕과 직결 연결되는 순찰사의 파견이 필요했다.

변천

재상급 사신의 파견이 빈번해지고 역할이 중대해짐에 따라 체계를 세워 보내야 한다는 주장이 강하게 대두되었다. 어느 정도 제도가 정비된 세종대에는 사신으로 나가는 사람의 품계에 따라 호칭을 달리하였다. 그러나 반드시 일치하지는 않아 종1품이나 정2품이 모두 도순찰사라는 호칭으로 파견되었다. 정확히 연대가 확인되지는 않으나 세조대에 벼슬 등급의 구별 없이 모두 순찰사라고 부르게 했다(『성종실록』 19년 9월 5일). 그로 인해 세조 후반부터 성종 초반에 이르기까지 전과 달리 도순찰사보다 순찰사라는 직함으로 파견되는 경우가 많았다. 하지만 이는 관료제 운영의 속성상 매우 불편한 일이었다. 더구나 지방으로 나아가 해당 지역의 관리들과 접촉할 때에도 여러모로 곤란했다.

성종 때 개정하자는 주장이 대두되었다. 이에 『대전속록(大典續錄)』에 이르러 왕명을 받고 나가는 재상을 정1품은 도체찰사, 종1품은 체찰사, 정2품은 도순찰사, 종2품은 순찰사, 3품은 찰리사라고, 각 품에 따라 호칭을 달리 하였다. 즉 맡은 업무에 따른 구별이 아니라 파견되는 재상의 품계를 근거로 구별하는 방식이었다.

두 차례의 커다란 전란을 겪은 뒤 후기에 이르러 상황이 변했다. 이때 역시 다양한 종류의 사신이 파견되었으나 군사 업무의 중요성이 대단히 커졌다. 이에 『속대전(續大典)』에서는 재상으로서 군무를 맡은 서신의 경우에는 품계에 따라 군직의 호칭을 달리하도록 규정하되, 의정(議政)은 도체찰사, 1품 이하는 도순찰사, 종2품은 순찰사, 3품은 찰리사라고 했다.

그러나 평상시에는 관찰사로 하여금 겸직하게 했다. 이로 인해 종래의 감영(監營)이 순영(巡營), 즉 순찰사의 영으로 불리는 일이 많았다. 병마절도사의 임무 중에서 관내를 순시할 때 각 읍의 속오군(束伍軍)과 세초군(歲抄軍)을 함께 점검하고 활쏘기 시범을 보이되 그 이상 유무를 조사하여 보고하는 것이 중요했다. 이때 이를 핑계로 곡물 출납을 맡은 색리(色吏)가 군병(軍兵)을 침탈하다가 적발되면 사형에 처하고 순찰사와 병마절도사는 파직하였다. 그만큼 사신의 역할보다 전임 지방관의 성격이 강해졌다.

참고문헌

• 『고려사(高麗史)』
• 『대전속록(大典續錄)』
• 『속대전(續大典)』
• 김순남, 『조선초기 체찰사제 연구』, 경인문화사, 2007.
• 차문섭, 『조선시대 군사관계연구』, 단국대학교출판부, 1996.
• 임선빈, 「여말선초 경·외관직 분화와 사신적 외관의 전임외관화」, 『조선시대의 사회와 사상』, 조선사회연구회, 1998.
• 임선빈, 「조선초기 ‘외방사신’에 대한 시론」, 『조선시대사학보』 5, 1998.