도순찰사(都巡察使)

조선시대에 왕명으로 지방에 파견되어 군사에 관한 일을 처리하던 임시직 벼슬.

개설

고려후기부터 왕명으로 재상급 고위 관료가 다양한 칭호의 사신(使臣)으로 지방에 많이 파견되었다. 주로 도순찰사(都巡察使)라는 이름으로 보내졌다. 조선에서는 점차 순찰사라는 이름으로 파견되었으며, 군사·국방 분야 외의 업무도 맡았다.

세종 때 재상급 관료가 파견되어 국가사업을 처리하는 체제가 구축되면서 파견하는 일이 잦아졌다. 세조 때 벼슬 등급의 구별 없이 순찰사라고 불렀으나 불편하다는 이유로 정2품은 도순찰사로 호칭했다. 조선후기에는 상황이 달라져 군무(軍務)를 담당하는 1품 이하만 이에 해당되었다.

담당 직무

고려후기부터 다양한 이름의 사신이 왕명을 받고 지방에 파견되었다. 그중에 도순찰사는 지방에서 국방을 맡고 있던 직임자를 감찰하는 일을 맡았으나 실제로는 요충지에 군대를 주둔시키고 방어하는 장수들의 직임이었다. 외적의 침범이 잦은 데다가 통치 체제가 혼란스러워 군사 조직과 그 구성원들이 제구실을 하지 못했기 때문이다.

조선왕조가 세워진 뒤에도 상황은 크게 바뀌지 않았다. 오히려 새로운 체제를 세우는 데 필요하다는 이유로 다양한 사신들이 파송되었다. 다만 고려후기에는 도순찰사란 호칭이 압도적으로 많았으나 점차로 순찰사라는 이름으로 나가는 경우가 늘었다.

하지만 다양한 명목으로 사신이 파견되면서 그에 따른 문제점이 제기되었다. 조속한 해결이 필요한 가운데 제도와 문물 정비에 획을 그었던 세종대에 이르러 재상급 고위 관료가 왕명에 따라 당해 지역에 파견되어 국가적 사업을 주도적으로 처리하는 체제가 구축되었다. 관찰사와 절제사가 감당하기 어려운 군국(軍國) 관련 중대 사업을 추진하는 주체로 설정되어 파견되었다. 그 전형은 1430년(세종 12)에 최윤덕(崔閏德)이 파견되어 충청도의 비인·보령 두 현(縣)에 읍성을 쌓을 곳을 정하고 감사와 도절제사에게 축조 감독을 건의했던 것에서 잘 드러난다(『세종실록』 12년 9월 24일). 이를 계기로 도순찰사가 활발히 파견되었다. 특히 정인지(鄭麟趾)가 1444넌(세종 26) 하삼도인 충청도·전라도·경상도에 파견되어 공법(貢法) 실시의 제반 업무를 처리했던 사례도 두드러진다(『세종실록』 26년 8월 24일).

세조 때에 들어와 도순찰사가 전국 8도에 전보다 자주 파견되었다. 1456년(세조 2) 하삼도의 구황(救荒)과 관련해서 도순찰사박강(朴薑)과 부사구치관(具致寬)을 파견한 적이 있었다(『세조실록』 2년 9월 15일). 이를 통해 도순찰사가 군사 문제뿐만 아니라 국정의 다양한 영역에 걸쳐 파견되었음을 알 수 있다. 군정 점검은 물론이고, 제언 축조·기민진휼·사민안집, 민간의 폐단 조사 등 하는 일이 다양하였다. 이들은 대개 그 당시 관찰사, 절도사-수령, 변장 신분으로는 해결하기 어려운 사안이었다. 그러므로 빠른 해결을 위해 왕과 직접 연결되는 순찰사의 파견이 필요했다.

변천

재상급 사신이 빈번히 파견되고 역할이 커짐에 따라 체계를 세워야 한다는 주장이 강하게 대두되었다. 세종대에는 사신의 품계에 따라 호칭을 달리하였으나, 반드시 통일되지 않아 실제로 종1품이나 정2품 모두 도순찰사라는 호칭을 썼다. 혼선을 피하려는 이유인지 세조대에는 품계의 구별 없이 모두 순찰사라고 부르기도 했다(『성종실록』 19년 9월 5일). 그로 인해 세조 후반부터 성종 초반에 이르기까지는 전과 달리 도순찰사보다 순찰사라는 이름으로 파견되는 경우가 많았다. 하지만 이는 관료제 운영상 매우 불편한 일에 속했다. 더구나 지방으로 나아가 해당 지역 관리들과 접촉할 때에도 여러모로 불편했다.

성종 때 이를 개정해야 한다는 주장이 나오면서 『대전속록(大典續錄)』에 이르러 왕명을 받들고 파견되는 재상을 각 품에 따라 정1품은 도체찰사, 종1품은 체찰사, 정2품은 도순찰사, 종2품은 순찰사, 3품은 찰리사라고 다르게 부르도록 했다. 즉 맡은 업무에 따른 구별이 아니라 품계를 근거로 해서 분간하는 방식이었다.

그런데 두 차례의 커다란 전란을 겪은 뒤 조선후기에 이르러 상황이 변했다. 이때 역시 다양한 사신이 파견되었으나 군사 업무의 중요성이 대단히 커졌다. 그런 연유로 말미암아 『속대전(續大典)』에서는 재상으로서 군사 관련 업무를 담당하라고 파견된 자는 품계에 따라 군직의 호칭을 달리하도록 규정하되, 의정(議政)은 도체찰사, 1품 이하는 도순찰사, 종2품은 순찰사, 3품은 찰리사라고 했다. 이로 인해 비록 품계가 같은 1품이라도 의정이 아니면 도순찰사밖에 되지 못함으로써 그 층위가 분명해졌다.

참고문헌

• 『고려사(高麗史)』
• 『대전속록(大典續錄)』
• 『속대전(續大典)』
• 김순남, 『조선초기 체찰사제 연구』, 경인문화사, 2007.
• 차문섭, 『조선시대 군사관계연구』, 단국대학교출판부, 1996.
• 임선빈, 「여말선초 경·외관직 분화와 사신적 외관의 전임외관화」, 『조선시대의 사회와 사상』, 조선사회연구회, 1998.
• 임선빈, 「조선초기 ‘외방사신’에 대한 시론」, 『조선시대사학보』 5, 1998.