진분곡(盡分穀)

조선후기 보유한 곡물을 모두 나누어 주는 환곡의 대표적인 운영 방식.

개설

환곡의 운영은 보유 곡물의 절반은 창고에 유치해 두고 절반만을 분급하는 반류반분(半留半分)이 기본적인 운영 형태였다. 그러나 조선후기에 환곡의 종류가 다양해지고 환곡을 운영하는 관아가 많아지면서 그 운영도 복잡해졌다. 반류반분 이외에 보유 곡물 전부를 분급하는 진분, 1/3만 분급하고 나머지는 창고에 유치하는 이류일분(二留一分), 2/3만 분급하고 나머지는 창고에 유치하는 일류이분(一留二分) 등의 운영 방식 등이 그것이었다. 진분은 반류반분과 더불어 대표적인 환곡 운영 방식이었다.

진분곡은 주로 지방 감영에서 마련하여, 재정을 보조하는 수단으로 쓰였다. 시행 초기부터 모두 분급되었으며, 결코 불법적인 방식은 아니었다. 감영에서 운영하는 환곡은 임진왜란 이후 명나라 군사의 군향을 조달하고 남은 것으로, 설치된 후 지방재정의 중요한 조달원이 되었다.

18세기 후반에 들어서는 감영의 환곡 이외에도 중앙관청에서 운영하는 환곡에서도 진분곡이 등장하였다. 이는 중앙관청에서도 비용을 조달하기 위하여 환곡을 운영하였음을 의미하였다. 비용 조달을 목적으로 진분을 할 경우에는 흉년이 들어도 그 모곡을 감할 수 없었다. 또 민인들이 원하지 않아도 관청의 비용을 조달하기 위해서는 강제로 환곡을 분급하고 그 모곡을 거두어들여야 했다.

19세기에 들어서는 진분곡의 증가와 함께 징수하지 못한 환곡이 증가하였다. 그 결과 장부상에만 존재하는 환곡이 증가하여 큰 폐단이 되었다.

제정 경위 및 목적

초기의 진분곡은 주로 지방 감영에서 마련하여 운영하는 환곡으로서 감영 환곡이라고 불리었다. 감영 환곡인 감영곡은 호조에서 운영하는 ‘원회(元會)’와 대비되는 ‘별회(別會)’였다. 별회는 임진왜란 이후 명나라 군사의 군향을 조달하고 남은 것으로 설치한 후 지방 재정의 중요한 조달원이 되었다. 별회는 각 지역의 감영·병영·수영에서 관리하는 곡물로서 중앙 재정과는 관련이 없는 지방 재정에 사용되었다. 이처럼 별회는 중앙 재정과 관련이 없었기 때문에 중앙에서 어사를 파견하여 곡물을 조사할 때에도 원회부와 상진청곡만을 조사하였다.

이처럼 지방 환곡은 중앙정부에서 마련한 것이 아니었고, 또한 그 용도가 재정보충에(재정을 보충하는 데에) 사용되었기 때문에 중앙정부에서 일률적으로 감축할 수 없는 형편이었다. 지방 재정에 대한 배려가 없는 상황에서의 지방 환곡의 증가는 당연한 것이었고, 이 과정에서 환곡의 증가와 그 폐단이 야기될 수밖에 없었다. 또한 18세기 후반에 들어서는 중앙관청에서도 비용 조달을 목적으로 진분을 하는 경우가 생겨났다.

내용 및 변천

조선후기의 환곡은 17세기 후반부터 증가하기 시작하였다. 적어도 18세기 전반까지는 흉년을 대비하고 비축 곡물을 확보하기 위한 환곡 본래의 목적이 강하였다. 그러나 18세기 후반에 설치한 환곡의 경우는 비용 조달을 목적으로 설치한 것들이 증가하였다. 이러한 환곡의 운영 방식은 보유 곡물 모두를 분급하는 진분의 형식이 많았다.

18세기 후반 중앙아문에서 진분으로 운영하는 환곡의 경우 영조 연간에 증가하기 시작하여, 정조 연간에 급증하였다. 특히 정조 연간에는 중앙아문의 진분곡이 외아문곡의 약 2배 정도에 달하였다. 이는 중앙아문에서 비용 조달을 목적으로 환곡을 새로이 설치하여 운영한 결과였다. 호조곡·상진곡 그리고 비변사곡은 감소의 추세를 보였던데 반하여, 균역청·장용영 등의 중앙아문 환곡은 새로 설치되어 진분의 형식으로 운영되었다. 이는 정조 연간의 환곡 운영이 비축보다는 비용 충당의 목적에 치중하였음을 뜻하였다. 이에 따라 폐단이 증가하였다. 그러나 환곡의 모곡을 재정에 충당하고 있었기 때문에 그런 폐단을 시정할 수도 없는 실정이었다.

19세기에는 진분곡의 증가와 함께 징수하지 못한 포흠곡(逋欠穀)이 증가하였다. 18세기에는 오랫동안 징수하지 못한 환곡의 탕감이 때때로 이루어졌으나, 19세기에는 탕감을 억제하여 장부상에만 존재하는 허류곡(虛留穀)이 급증하여 환곡의 폐단으로 이어졌다.

의의

진분곡은 지방 재정을 보충하기 위한 목적으로 운영되기 시작하였다. 18세기 후반에 이르러 중앙관청에서도 진분곡을 운영한다는 것은 환곡에서 재정 기능이 강화되었다는 것을 의미하였다. 본래 농민 보호를 위한 곡물 비축을 목적으로 운영되던 환곡제가 재정 목적을 위한 목적이 강화되는 과정에서 진분곡이 증가되었다.

참고문헌

• 『경세유표(經世遺表)』
• 『목민심서(牧民心書)』
• 『곡총편고(穀總編攷)』
• 문용식, 『조선후기 진정과 환곡운영』, 경인문화사, 2001.
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• 오일주, 「조선후기의 재정구조의 변동과 환곡의 부세화」, 『실학사상연구』 3, 1992.
• 양진석, 「17, 18세기 환곡제도의 운영과 기능변화」, 서울대학교 박사학위논문, 1999.
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