사패전(賜牌田)

국가나 왕실에 공을 세운 사람에게 특별히 하사하여, 자손에게 세습할 수 있게 한 토지.

개설

국왕은 국가에 공이 있는 사람에게나 자신의 지지 세력을 확보하기 위해 수시로 토지를 지급하였다. 사전(賜田)으로 불리는 이러한 토지는 고려 이전부터 조선시대까지 널리 존재했다. 특히 고려후기에는 사패전이라는 명목으로 토지 지급이 남발되어 토지제도가 문란하게 되는 한 요인이 되었다. 사패란 국왕이 신하에게 토지와 노비를 내려 주거나 향리의 역을 면제해줄 때 발급하는 문서다. 따라서 사패전이란 국왕의 사패문서를 통해 지급받은 토지를 일컫는다. 사패전은 국왕이 임의로 주는 토지였으므로, 정해진 면적이 없었다. 조선시대 사패전은 공신전(功臣田)·별사전(別賜田)과 같은 명목으로 그 형태가 유지되었다.

내용 및 특징

원래 사패전은 수조지(收租地)였다. 즉 해당 토지에 대한 소유권을 받는 것이 아니라, 전조(田租)에 대한 수취권을 부여받은 토지였다. 그런데 고려 충렬왕 때부터 황무지나 진황지의 개간을 장려하기 위해 왕실이나 귀족, 사원(寺院) 등에 토지를 내릴 때 사패전의 방식이 활용하면서 소유권도 인정해 주었다. 이러한 사패전의 지급 방식은 당시 전시과 운영이 붕괴된 것과 밀접한 관련이 있었다. 국왕이 지급할 수 있는 토지가 없는 상황에서 공신이나 종친과 같은 이들에게 충성을 담보받기 위해서는 주인이 없는 황무지를 지급할 수밖에 없었다. 그리고 황무지를 지급하면서도 전시과의 과전과 같은 효과를 얻기 위해서는, 국왕의 의사에 따라 개별적으로 토지를 분급할 수 있는 제도, 즉 사패의 방식이 채택될 수밖에 없었던 것이다.

당시 황무지를 사패전으로 지급받는 절차는 다음과 같았다. 우선 황무지를 찾아내서 승지에게 사패를 신청해야 했다. 승지는 그 사실관계를 조사한 뒤에 국왕에게 사패전을 지급하도록 청하였다. 그런데 실제 운영에서는 국왕의 승낙만 얻어내면 사패전을 하사받을 수 있었다. 사패전은 명목상 황무지였기 때문에, 사패는 개간허가서인 동시에 일종의 소유권 증명서가 되었다. 기본적으로 주인 없는 황무지가 사패전으로 주어지면, 사패전을 지급받은 자가 그 토지를 개간하여 소유권까지도 취득하게 되었던 것이다. 따라서 사패전은 그 출발부터 수조권과 소유권, 수조지와 소유지가 일치하게 되었다. 이 때문에 사패전은 고려말에 농장이 널리 확대되는 주요한 원인이 되었다.

사패전은 두 가지 점에서 큰 특혜를 부여받았다. 우선 사패전으로 취득한 토지는 합법적으로 전조가 면제되었다. 황무지를 개간하면 일정 기간 동안만 면세 조치가 취해졌으나, 사패를 받아 개간하면 그 토지의 수조권까지 갖게 됨으로써 토지 소유에 따른 전조 납부는 영원히 자동 면제되었다.

또 다른 특혜로는 사패전을 통한 토지 소유에는 면적에 제한이 없었다는 것이다. 사패전은 본래 수조지이므로 지급받을 수 있는 면적이 규정되어 있었다. 그러나 개간을 전제로 황무지가 지급되기 때문에, 그 규모는 신청자가 신청한 규모대로 분급하는 것이 원칙이었다. 이 때문에 사패전은 통상 산과 강을 경계로 할 정도로 그 규모가 매우 컸다.

변천

사패전이 갖는 이러한 혜택으로 인해, 주인이 있는 묵은 토지나 심지어 주인이 경작하고 있는 토지마저도 황무지라 칭하고, 사패전으로 지급받는 경우가 많아졌다. 이러한 행위는 위법이었지만, 그들 대부분이 권세가였기 때문에 쉽게 사패전의 지급을 취소하기 어려웠다. 이로 인해 일반 백성들도 피해를 입었을 뿐 아니라, 국가 재정에도 큰 손실을 초래하였다. 사패전의 증가만큼 국가에서 세금을 거둘 수 있는 토지가 줄어들었기 때문이다. 따라서 이에 대한 대책을 마련하기 위해 정부는 고심하였고, 결국 사패전의 면적을 제한하는 조치가 취해졌다.

1325년(고려 충숙왕 12) 10월에 내려진 조치가 그것이다. 사패전은 비록 공신이라도 100결을 초과하지 못하게 하였고, 기존의 사패전도 100결이 넘는 토지에 대해서는 사패전에서 제외하도록 하였다. 그런데 이 제한은 소유지가 아닌 수조지에 대해서만 적용하는 것이었고, 결과적으로 100결 이상을 소유권과 함께 소지하고 있는 이들에겐 그 한도까지는 면세를 합법화하는 것이었다. 이러한 방침은 이후 공양왕대에 이르기까지 십 수 회에 걸친 공신전 지급에서 공식적으로 준수되었다.

조선 건국 세력은 이와 같은 사패전의 폐단을 목도하였기 때문에, 사전 혁파를 명분으로 왕조교체를 추진하였다. 하지만 태조 역시 건국과 함께 사패전의 하나인 공신전을 지급하였다. 1398년 이후에는 세습할 수 있는 공신전과 그렇지 않은 공신전을 명확히 구별하기 시작하였다. 그리하여 태조대에 하사되었던 공신전 중에서 개국공신전만 사패전으로 남을 수 있었다. 특히 태종은 왕권 강화를 위해 공신세력을 억제하였고 공신사패전을 줄여나갔다. 그렇지만 한편으로는 친왕세력을 구축하기 위해 조정 신료들의 반대에도 불구하고 별사전과 친시등과전을 사패전으로 분급하였다.

세조는 세종 이전의 사패전 축소 정책과는 달리 많은 공신 사패전을 분급하였다. 이것은 당시의 정치적 안정에 도움을 주었지만 경제적으로는 토지의 부족을 초래했다. 관료들의 봉사에 대한 반대급부로 토지를 제공하는 원칙을 포기하지 않으려면 대책이 필요했다. 하지만 세조는 정치적 안정을 유지하기 위해 사패전을 혁파할 수 없었다. 대신에 토지 부족 문제를 해결하기 위해 자연스럽게 퇴직관료에게도 지급되던 과전법을 혁파하고, 현직관료에게만 토지를 지급하는 직전제를 시행할 수밖에 없었다. 직전법의 시행은 당시 늘어난 사패전과 이로 인한 진전 개간 정책에 힘입은 것이었다.

사패전은 수조권이 분급된 토지였지만 매매 등 여러 방법으로 사유지인 농장으로 바뀌어갔다. 이것은 사패전이 주로 토질의 상태가 좋은 양전(良田)이었고 세습이 가능한 토지였으며 전주(田主)의 영향력이 컸기 때문이었다. 국왕은 사전에서 전주의 영향력을 배제하고 사전의 사유지화를 막기 위한 방법으로 수조법의 변화를 꾀하였다. 성종대 공신의 정치적 지위의 약화와 짝하여 관수관급법을 시행하였다. 관수관급법의 시행으로 사패전이 겸병되어 세금이 없는 무조지(無租地)가 되는 일은 더 이상 가능하지 않게 되었다.

참고문헌

• 강진철, 「고려의 농장에 대한 일연구」, 『사총』24, 고려대학교 역사연구소, 1980.
• 이경식, 「고려말기의 사전문제」, 『동방학지』40, 연세대학교 국학연구원, 1983.
• 이숙경, 「고려후기 사패전의 분급과 그 변화」, 『국사관논총』49, 국사편찬위원회, 1993.
• 이숙경, 「조선초기 사패전의 확대와 전제의 변화」, 『한국사학보』11, 고려사학회, 2001.