비변사(備邊司)

조선시대 문무 합의를 통해 국정 운영을 주도하던 관서.

개설

비변사는 조선중기 왜구 및 여진의 침입에 대한 신속한 대책 마련을 위해 임시 관서로 설치되었다. 임진왜란을 거치면서 비변사의 역할이 증대되며 상설관서화되었으며, 시간이 지나면서 군사와 외교 업무 이외에도 재정과 인사, 의례 등 각종 국가 정책의 입안과 집행을 주도하였다. 세도정치기하에서는 특정 가문의 권력 유지를 위한 기관으로 전락하였다가 고종대 흥선대원군이 주도한 왕권 확립 과정에서 혁파되었다.

설립 경위 및 목적

비변사는 조선전기 성종대 이후 소규모이지만 잦은 왜구와 여진의 침입에 대비해 설치한 지변사재상(知邊司宰相)에서 연원한다. 지변사재상이란 변방의 일을 잘 아는 재상이라는 뜻으로, 국방에 관한 일은 원래 병조 소관이지만, 이를 범정부적인 대책기구로 확대할 필요가 생겼다. 그래서 의정부, 병조 및 국경 지방에서 요직을 지낸 인물을 필요에 따라 참여시켜 군사 대책을 협의하게 하였는데 이들을 지변사재상이라 명명하였다.

지변사재상 체제는 이후 국방에 중요한 일이 있을 때마다 운영되었으며, 1510년(중종 5) 삼포왜란이 발생하자, 이를 진압하기 위해 지변사재상을 급히 소집하였다. 그런데 이를 통해 방어책을 논의하는 과정에서 의외의 기관이 만들어졌으니 그것이 바로 비변사였다.

비변사는 설립 이후 변방의 군사 업무에 관한 모든 일을 관장하면서 점차 권한이 강해졌다. 이에 언관들은 임시 관서인 비변사의 군사 업무 주관에 대한 불편함을 들어 축소 내지는 혁파를 주장하여 한때 폐지된 적이 있었다. 그러나 1541년(중종 36) 제포에 거주하는 왜인들의 반란을 계기로 다시 설치되어 삼공을 위시한 정부의 재상이 참여하는 기구로 존속되어 오다가 1554년(명종 9) 독립된 관서로 발전하였다.

임진왜란을 계기로 비변사의 기능은 한층 강화되었다. 즉 국난을 수습·타개하고자 전쟁수행을 위한 최고의 기구로 비변사가 활용되었다. 전시체제하 비변사의 기능은 군국기무(軍國機務) 전반을 총괄하였으며 왕세자의 분조(分朝)에서도 분비변사(分備邊司)를 두어 전쟁을 지휘하기도 하였다. 임진왜란 후 확대된 비변사의 기능을 축소하자는 주장이 제기되기도 하였으나 전후의 복구와 국방력의 재건을 효과적으로 추진하기 위하여 그대로 존속되었다.

조직 및 담당 직무

비변사가 상설관부로 법제화되면서 국가정책을 결정하는 최고의 논의를 지칭하는 묘당(廟堂)이 점차 비변사와 같은 의미로 사용되었으며 『속대전』에 정1품 아문으로 법제화되었다.

비변사의 관원은 제조·부제조·낭청으로 구성되었지만, 실제 운영에서는 비변사를 관장하는 도제조 격인 대신과 당상인 제조·부제조와 낭청으로 세분되었다. 비변사 당상은 임명 방법에 따라 계차당상(啓差堂上)과 예겸당상(例兼堂上)으로 구분되고, 역할에 따라 유사당상(有司堂上), 구관당상(句管堂上), 일반당상 등으로 나눌 수 있다.

계차당상은 비변사 사안을 처리하기 위해서 필요한 인물을 차출한 경우이다. 초기에는 국방 관련 업무에 정통한 인물을 차출하였다. 비변사가 점차 정치기구화하면서 권력의 안배에 필요한 인물을 차출하였다. 계차당상의 관직에는 의정부의 찬성·참찬, 육조의 판서·참판·참의, 중추부의 지사·동지사, 돈녕부의 지사·동지사를 비롯해 삼사의 대사헌·대사간·부제학, 훈련원 정 등이 있었다.

예겸당상은 비변사 논의에 반드시 참석해야 하는 해조(該曹)의 책임자들이다. 17세기 전반기에는 이조와 호조, 병조, 예조의 판서 등이 참여하는 가운데 강화유수와 훈련대장이 당상으로 참여하였다. 17세기 후반에는 인원이 증가하여 1675년(숙종 1)에는 형조 판서가, 1691년(숙종 17))에는 개성유수가 예겸당상으로 참여하였고, 이후 어영대장, 금위대장을 비롯해 수어사와 총융사도 역시 예겸당상으로 참여하였다. 예겸당상은 예겸직에서 벗어나면 자동적으로 당상에서 탈락하였다. 이는 해당 관직에 의해서만 당상으로서 활동하였기 때문이었다.

비변사의 실무를 주관하는 유사당상은 비변사에서 주로 처리하는 국방·외교·재정 분야의 업무 추진에 뛰어난 인물들이 맡았다. 따라서 유사당상은 관직보다는 인물 위주로 차출하였다. 유사당상은 비변사의 업무와 관련해서 문서의 왕복이나 호령 또는 분부 등과 인사권 행사의 한 형태인 의천(議薦)에 관여하는 등 관서의 공적 업무를 전적으로 맡아 처리하며 비변사 내에서 핵심 역할을 수행하였다.

구관당상은 비변사 사안 가운데 특정한 분야를 주관하여 처리하는 당상이었다. 조선후기 사회변화에 따라 여러 임시 관청을 설치하고 이를 비변사에서 통제하게 되자 비변사에서는 이를 책임지고 처리할 당상이 필요하였던 것이다. 광해군대에 설치된 양남주사(兩南舟師) 구관당상을 비롯해 이후 강도(江都) 구관당상, 진휼청 구관당상, 남한산성 구관당상, 제언사 구관당상 등이 설치되었으며, 1713년(숙종 39)에는 지방 8도의 구관을 위해 팔도 구관당상이 설치되었다. 구관당상의 설치는 비변사의 역할 확대와 맥락을 같이하는 것으로, 초기의 군사 업무에서 점차 재정과 지방 통제 역할까지 수행하고 있음을 보여준다.

낭청은 모두 12명으로, 3명은 문신이 겸하고 1명은 병조의 무비사 낭청이 겸하며 8명은 무신이 겸하도록 하였다. 이속은 서리가 16명, 서사(書寫) 1명, 서리 겸 고직 1명, 사령 16명, 대청직 1명, 문서직 1명, 수직군 3명, 발군(撥軍) 3명 등이었다.

비변사의 구체적인 기능은 시기에 따라 변화는 있었으나 대개 군국기무의 심의, 집행을 비롯해 인사권의 행사 등을 수행하였다. 군국기무는 전쟁 등 비상시의 변무(邊務) 주획에 집중되었고, 변방의 위기가 해소된 다음에는 지방행정이나 재정 등 행정 사안으로 옮겨갔다.

전정과 군역, 환정의 삼정과 대동미의 처리가 비변사의 가장 중심적인 업무였다. 삼정 이외에도 사행은(使行銀)이나 공명첩 및 농업에서 중요한 수리시설을 관장하는 제언사 등의 관청이 비변사에 소속되어 국가재정 전체가 비변사에서 최종적으로 결정되었다. 지방행정에 대한 통제도 비변사의 8도 구관당상제로 이루어졌다. 각 도에서 올라오는 장계와 각종 보고는 구관당상을 통해 처리되었다.

비변사는 이뿐만 아니라 인사권의 행사와 정치사안의 논의를 담당하였다. 특히 인사권을 추천할 수 있는 범위가 점차 확대되어, 외관직으로 국방상 요지의 감사나 병사, 수사와 통제사 등의 의천권을 행사하였고, 경관직으로는 사도(四都) 유수와 군영 대장, 그리고 사신·어사·순무사·토포사 등 특명 또는 겸대직의 의천권을 행사하였다.

변천

국왕, 대신, 삼사의 견제와 균형을 중시하던 사림정치기 비변사는 국정운영의 중심 부서였다. 외교 정책과 현실 문제에서 삼사는 명분론을, 비변사는 현실론을 각기 견지하여 견제 구도를 유지하였으나 관서 간의 대립보다는 차츰 삼사의 언론을 비변사에서 반영하는 절충적인 방향으로 나아갔다. 국왕도 비변사에서 어느 한 쪽의 권력 집중을 견제하여 균형을 이루고자 노력하는 가운데 비변사에 참여한 제 정파도 대체로 비슷한 양상을 보였다.

이에 비변사 운영에서는 사림정치의 특징인 다수의 논의를 집약, 표출하고자 하였으며 중요정책을 국왕, 당상, 언관까지 참여하는 협의방식인 인견(引見)에서 결정하고자 하였다. 이 과정에서 여러 정치세력의 대표적 인물을 포괄하여 다양한 정치적 의견을 조정하고 있다고 내세우는 데 이용되었다.

영조대부터 본격화하는 탕평정치하에서 비변사의 제조와 당상의 수는 증가하였다. 형식적으로 여러 당색의 의견을 합좌의 장소인 비변사에 모으려 하는 정치적 의도와 관계가 깊다.

이후 소수 가문들이 국정을 장악한 세도정치기에 비변사는 집권체제를 견고히 유지하는 기관으로 전락하였다. 세도정권의 핵심인물들이 비변사를 장악하여 군사, 재정, 인사 등을 총괄하였으며 제 정파 간의 견제, 균형을 이루려는 시도도 없이 특정 가문의 권력 유지장치로 전락했다가 대원군 개혁기에 철폐를 맞는다. 즉 1864년(고종 1) 국가 기구의 재정비를 단행하면서 의정부와 비변사의 사무한계를 규정하여 비변사는 종전대로 외교·국방·치안을 관장하고 나머지는 모두 의정부에 이관하여 비변사의 기능을 축소 격하시켰다. 1865년 비변사를 폐지하여 그 담당 업무를 의정부에 이관하고 대신 국초의 삼군부를 부활시켜 군무를 처리하게 하였다.

참고문헌

• 『속대전(續大典)』
• 『대전회통(大典會通)』
• 『증보문헌비고(增補文獻備考)』
• 반윤홍, 『조선시대 비변사 연구』, 경인문화사, 2003.
• 이재철, 『조선후기 비변사연구』, 집문당 2001.
• 한국역사연구회, 『조선정치사』, 청년사, 1990.
• 이근호, 「비변사등록의 서술체계와 내용」, 『사학연구』91, 한국사학회, 2008.