내수사(內需司)

조선시대 왕실에서 필요로 하는 쌀과 포, 잡물 및 노비 등의 관리를 맡은 관청으로서, 1895년(고종 32) 내장원(內藏院)으로 바뀌었다가 1910년 이왕직의 회계계에 통폐합됨.

개설

내수사의 전신은 내수소이며, 내수소는 궁내의 수용을 담당하던 내수별좌(內需別坐)가 1430년(세종 12) 6월에 개편된 관사였다. 내수소는 독립된 궁방처럼 자체의 노비와 전토를 보유하였는데 실제로 본궁(本宮)이라 일컬어지기도 하였다. 이는 내수소로 개편되기 이전의 내수별좌가 관장하던 노비와 전토는 국왕이 되기 이전 즉 잠저 때의 노비와 전토로서 공적인 국가재정과는 구별되는 국왕의 개인 재산이었기 때문이다. 본래 조선시대의 국왕은 세습에 의하므로 원칙상 태조 이성계를 제외하면 잠저 시기가 있을 수 없지만, 태조 이성계 이외에도 정종과 태종 그리고 세종까지 모두 잠저 시기가 있었으므로 태조 이성계를 비롯하여 정종, 태종, 세종은 모두가 개인 재산이 있었다. 특히 태조 이성계의 경우 왕이 되기 이전에 함경도 지역에 노비와 토지를 소유하고 있었을 뿐만 아니라 왕이 된 후 고려왕실이 사적으로 소유하고 있던 재산까지 획득함으로써 그의 사적 재산은 막대하였다. 태조 이성계는 왕이 된 후 자신의 잠저를 본궁이라 하고 그 본궁에서 즉위 이전의 사적 재산을 관리하도록 하였다. 이 관행은 정종, 태종, 세종에게도 이어져 각각 자신들의 잠저를 본궁으로 삼아 사적 재산을 관리하도록 하였다. 이는 제왕 가운데 창업한 자는 후계 왕에게는 왕권을 물려주고 나머지 자녀들에게는 잠저 때의 사적 재산을 나누어주던 고려 이래의 관행이기도 하였다. 세종이 내수소를 설치한 이유는 태조, 태종 그리고 자신의 본궁 재산을 통합적으로 관리하기 위해서였다. 이 내수소가 1466년(세조 12) 1월 15일의 관제개편 때에 내수사가 되었으며 『경국대전』에서는 정5품 아문으로 명문화되었다.

설립 경위 및 목적

내수사의 전신인 국왕의 본궁은 국왕의 개인 재산이었으므로 그 관리도 국왕과 개인적 친분이 있는 사람들이 맡았다. 그들 중에는 잠저 때부터 국왕을 측근에서 모시던 노비 또는 환관들이 많았다. 이들은 전왕의 측근이라는 배경을 믿고 수많은 폐단을 야기하였다. 세종이 즉위한 후 태조, 정종, 태종 그리고 세종 자신까지 4곳의 본궁이 존재함으로써 이를 통합 운영할 필요성이 높아져 내수소를 설치하기에 이르렀다. 1466년(세조 12) 1월 15일의 관제개편 때에 내수소가 내수사로 바뀌면서 전수(典需) 1명을 두었는데 품계는 정5품이었다. 이외에 정6품의 부전수(副典需) 1명, 종7품의 전회(典會) 1명, 종8품의 전곡(典穀) 1명, 종9품의 전화(典貨) 1명이 있었다(『세조실록』 12년 1월 15일). 『경국대전』에 내수사의 업무를 ‘궐내 수용의 쌀과 베 및 잡물, 노비 등에 관한 일을 맡는다.’고 한 규정에서 세조 당시에 내수사를 설치한 목적도 이와 같았다고 추정할 수 있다.

조직 및 담당 직무

『경국대전』에 규정된 내수사의 기본 조직 및 담당 직무는 1466년(세조 12) 1월 15일의 관제개편 때 결정된 내용과 대동소이하다. 내수사는 『경국대전』에 동반 경관직의 정5품 아문으로 규정되었는데 이는 내수사의 최고직위인 전수(典需)가 정5품이기 때문이었다. 전수 이외의 직위 중에 정5품의 별좌(別坐), 종5품의 별좌, 정6품의 별제(別提), 종6품의 별제가 있었는데 별좌와 별제의 정원은 합하여 2명으로 하였다. 이 외에 종6품의 부전수(副典需) 1명, 종7품의 전회(典會) 1명, 종8품의 전곡(典穀) 1명, 종9품의 전화(典貨) 2명이 있었다. 이들 말고 또 서제(書題)가 20명 있었으므로 내수사의 정원은 총 30명이었다.

전수, 부전수, 별좌, 별제는 서로 번갈아 임명하였다. 전회 이하는 서제체아직(書題遞兒職)으로 근무평가는 일 년에 네 차례 하였으며 근무일수 514일이 차면 품계를 올려주되 종6품에서 그 직을 떠나게 하였다. 이는 전회 이하의 내수사 관직을 근본적으로 종6품을 한계로 하는 한품서용법(限品敍用法)의 대상자로 삼은 결과였다. 조선시대에 6품을 한계로 하는 관계는 천인들이 받는 잡직계(雜織階)였는데, 내수사의 관원들도 근본적으로 환관이나 노비 등 천인들이 많았기에 이 같은 한품서용법의 적용을 받도록 한 것이었다. 따라서 종6품 이상의 품계를 받으려면 왕의 특지가 있어야 했다.

내수사의 직무에 관하여는 『경국대전』에 ‘궐내 수용의 쌀과 베 및 잡물, 노비 등에 관한 일을 맡는다.’고 규정되었는데 이 같은 내수사의 직무는 각 관원들이 직명에 따라 분장하였을 것으로 보인다. 즉 전수는 내수사의 궐내수용 전반을 총괄하는 반면, 전회는 회계 관련 업무, 전곡은 곡식 관련 업무, 전화는 재물 관련 업무를 분장하였을 것으로 판단된다. 이 외에 서제(書題)는 공문의 발송, 접수 등 행정실무를 담당하였다.

궐내 수용을 담당한다고 규정된 내수사는 전국에 걸쳐 있는 왕의 사적 재산을 관리할 뿐만 아니라 크게 증식시키기도 하였다. 조선시대의 재산은 주로 토지와 노비였는데 내수사의 관원들은 왕권을 배경으로 토지와 노비를 크게 증식시켰다. 예컨대 내수사 소속의 토지를 경작하는 농민들에게는 다른 곳에 비해 세금을 경감시키거나 소작료를 낮게 책정하는 등의 특혜를 베풀었다. 이에 따라 관리들로부터 온갖 침탈을 당하는 농민들이 서로 내수사 소속의 토지를 경작하고 싶어 했다. 이에서 나아가 아예 자신의 토지를 내수사에 헌납하고 그 대신 싼 세금을 내며 관료들의 횡포에서 벗어나려 한 농민들도 적지 않았다.

내수사에서 늘린 재산은 토지뿐만이 아니었다. 내수사에 소속된 수많은 노비들도 다른 노비들에 비해 의무가 가벼웠다. 이에 따라 사노비나 관청에 소속된 공노비들도 내수사 소속의 노비가 되고 싶어 했다. 게다가 내수사에서는 장리(長利) 활동도 했다. 내수사 소속의 토지에서 산출되는 곡식을 본전으로 하여 곡식 또는 돈을 꾸어주고 이자를 받아 재산을 증식시키는 것이었다. 이는 이념적으로 전 국토와 전 백성의 주인인 국왕이 백성들과 더불어 이익을 다투는 것으로 비난받았다. 조선시대의 양반들 중에는 내수사 혁파를 주장하는 사람들이 많았지만 사적 재산을 지키려는 국왕의 반대로 내수사는 조선시대 내내 혁파되지 않았다.

변천

내수사에 소속된 노비는 20년마다 작성되는 선두안(宣頭案)에 등록되었으며, 선두안에 등록된 노비는 3년마다 한 차례 추가로 조사, 정리되었다. 그런데 선두안을 작성하는 과정에서 필요한 경비를 해당 노비들에게 부과하였으므로 많은 문제점이 발생했다. 1790년(정조 14)에 이러한 문제점을 해결하기 위해 선두안 작성에 필요한 경비를 지역별로 규정하였지만 잘 지켜지지 않았다. 게다가 사회, 경제적 상황변화로 내수사 소속의 노비들이 도망하는 일이 많아졌다. 이런 상황에서 내수사 노비를 비롯한 공노비 혁파가 1801년(순조 1) 1월 28일 시행되었다(『순조실록』 1년 1월 28일). 당시 혁파된 공노비 중에서 이른바 1사 7궁 즉 내수사 및 국왕을 출생한 후궁들의 사당 7곳에 소속되었던 노비 수가 3만 6974명이었으며 노비안(奴婢案)의 책 수가 160권이었다. 이 수는 각사(各司)의 공노비로서 혁파된 2만 9093명보다 훨씬 많은 수로서 조선시대 공노비의 대다수가 내수사를 비롯한 왕실궁방에 소속되었음을 보여준다.

1801년(순조 1)에 공노비가 혁파됨으로써 내수사의 노비도 혁파되는 변화를 겪었지만 그 외 토지와 재물은 여전히 존속하였다. 동반 경관직으로서 정5품 아문이라는 직제도 그대로였다. 직제상 내수사가 큰 변화를 맞이하게 된 때는 1894년(고종 31)의 갑오개혁이었다. 갑오개혁의 핵심은 중앙관제를 왕실업무를 관장하는 궁내부와 일반국정업무를 관장하는 의정부의 2원체제로 바꾸는 것이었다. 내수사는 1894년(고종 31) 7월 18일 자에 군국기무처에서 제의한 개혁안에 의해 궁내부에 소속되었는데, 궁내부에는 승선원, 사옹원, 상의원, 내의원, 태복사, 명부사, 통례원, 내시사, 경연청, 규장각, 종정부, 시강원, 전각사, 회계사, 종백부, 장악원 등이 소속되었다(『고종실록』 31년 7월 18일).

갑오개혁 이후 궁내부에 소속되어 있던 내수사는 대한제국이 일제에 병탄되면서 폐지되기에 이르렀다. 일제는 대한제국의 황실사무를 관장하기 위해 1910년 12월 30일에 이왕직 관제를 공포하였다. 이왕직이 설치됨에 따라 기존의 궁내부 업무는 자연히 이왕직으로 이관되었다. 이에 따라 이왕직이 업무를 개시하기 하루 전인 1911년 1월 30일에 구궁내부의 모든 직원들은 해직되고 업무도 정지되었다. 이때 해직된 구궁내부의 직원이 326명이었고, 고용직으로 있다가 해직된 사람이 340여 명에 이르렀다. 이왕직은 1911년 2월 1일부터 구궁내부의 각종 업무를 접수하여 업무를 보기 시작했으며 관원들도 임명되었는데, 초대 이왕직 장관에는 민병석이 그리고 차관에는 일본인 소궁삼보송(小宮三保松)이 임명되었다. 동시에 이왕직의 사무분장에 관하여도 자세한 규정이 제정되어 서무계, 회계계, 장시계(掌侍係), 장사계(掌祀係), 장원계(掌苑係) 등 5개의 계가 설치되었다. 서무계는 궁내부의 경연청, 규장각, 종정부, 시강원 등의 업무를 인수하였으며 회계계는 내수사, 전각사, 회계사의 업무를, 장시계는 승선원, 사옹원, 상의원, 내의원, 태복사, 명부사, 통례원, 내시사의 업무를, 장사계는 종백부와 장악원의 업무를 그리고 장원계는 궁궐의 후원 관련 업무를 인수한 것이었다. 따라서 조선시대의 내수사는 일제하 이왕직의 회계계로 흡수, 통합됨으로써 역사에서 사라졌다고 하겠다.

의의

조선시대의 내수사는 형식상 공식적인 국가기관으로 규정되었지만, 실제는 왕의 사적인 재산을 관리하던 기관으로서 조선시대 왕권의 특성 및 국가의 성격을 잘 보여주는 관청이라고 하겠다.

참고문헌

• 『고려사(高麗史)』
• 『승정원일기(承政院日記)』
• 『경국대전(經國大典)』
• 『대전회통(大典會通)』
• 『증보문헌비고(增補文獻備考)』
• 송수환, 『조선전기 왕실재정연구』, 집문당, 2000.
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• 국사편찬위원회 홈페이지(http://history.go.kr) 시소러스