체찰사(體察使)

조선시대 왕명으로 지방에 파견되어 군무를 비롯한 긴급 사안들을 총괄하던 임시 관직.

개설

고려후기 이래 왕명으로 대신급 인사가 지방에 파견되어 업무를 총괄하는 일이 많았다. 나라 안팎의 상황이 복잡하여 지방관으로는 처리하기 힘든 사건이 많았기 때문이다. 조선시대에도 왕조가 교체됨으로써 빚어진 정치적 격변으로 대신급 인사가 빈번하게 파견되었다.

그러나 업무 중복이나 권한 여부 등 혼선이 일어나 정비가 필요하였다. 세종 때 사신의 품계에 따라 호칭을 달리하면서 자리 잡기 시작하였으나, 세조 때 체찰사(體察使)라는 이름을 없애고 순찰사(巡察使)로 통일시켰다. 이 또한 불편해지자 『대전속록』에서 종1품만을 체찰사로 정하였다. 그러나 조선후기에 들어와 상황이 바뀌면서 법률상으로 체찰사라는 이름을 사용하지 않게 되었다.

담당 직무

고려후기부터 외적의 침범이 빈번하고 통치 체제 운영이 혼란스러워지면서 사회 모순과 민생의 어려움이 극에 달하였다. 하지만 지방 행정관이나 군정 기구들이 제구실을 못해 문제 해결은커녕 오히려 백성들의 고통을 가중시켰다. 이에 중앙에서는 많은 사신을 보내 군사를 점검하고, 지방민을 다스리는 외관을 규찰하거나 백성들의 궁핍 정도를 조사하고 처리하였다.

조선왕조가 들어섰어도 상황은 크게 바뀌지 않았다. 오히려 새로운 국가를 세우는 데 필요하다며 다양한 종류의 사신들을 파견하였다. 사신들은 임무에 따라 제언사·축성사·군적사·안접사·순검사·순방사·전운사·장빙사·제언목장급전사·금제사 등 다양한 명칭으로 불렸다. 특히 군사와 국방 분야에 관한 임무는 구체적으로 명시하지 않은 채 체찰사나 순찰사 등으로 불렸다.

이처럼 다방면에 걸쳐 파견되다 보니 여러 가지 문제점이 발생하였다. 무엇보다 각 도의 군·민정을 총괄하는 임무를 띤 관찰사, 절제사와 업무가 중복되었고, 그 권한 설정이 서로 얽히면서 큰 과제로 드러났다.

마침 세종대에 이르러 제도와 문물의 수준을 한 단계 높이는 제도 정비 과정에서 관찰사와 절제사 위치에서는 감당하기 어려운 군국(軍國)과 관련된 중대 사업을 추 진하는 주체로 체찰사가 파견되었다. 즉 재상급에 해당하는 고위 관료가 왕명을 받고 사업과 관련된 지역에 파견되어 국가적 사업을 주도적으로 처리하는 체제가 갖추어진 것이다. 1428년(세종 10)에 황희(黃喜)가 도체찰사로 평안도에 파견된 것이 그 실마리였다. 그곳에 본격적으로 성곽을 쌓음으로써 국방 시설을 공고히 하고자 하였다(『세종실록』 10년 11월 19일).

이를 계기로 체찰사 파견은 더 확대되었으며, 세조 때에는 전국 8도에 고루 파견되었다. 더불어 그 임무도 민생과 재정 문제를 담당하면서 국방과 군사 문제에 주력했던 것에서 진전되어 국정의 다양한 영역으로 확대되었다. 성을 쌓는 것은 물론이고, 군인 명부 작성, 사민 정책, 양전 사업, 기민진휼, 둑 축조 등으로 확장되었다. 이 사업들은 당시 관찰사·절도사-수령·변장 차원으로는 해결하기 어려운 사안이었다. 더구나 1개 도에 국한되지 않았다. 따라서 이를 해결하기 위해서는 왕과 직접 소통하는 체찰사 파견이 필요했다.

변천

체찰사 파견이 빈번해지고 역할이 중대해짐에 따라 체계를 세워야 한다는 의견이 강력하게 제기되었다. 어느 정도 파견 제도가 정비된 세종대에는 사신으로 나가는 사람의 품계에 따라 호칭을 달리하였다. 그러나 세조대에 들어오면서 체찰사라는 호칭을 없애고, 직질(職秩)의 구별 없이 모두 순찰사라고 부르게 하였다(『성종실록』 19년 9월 5일). 이는 관료제의 속성상 매우 불편한 일이었다. 더욱이 지방으로 내려가 해당 지역 관리들과 접촉할 때에도 여러모로 불편했다.

『대전속록(大典續錄)』에 이르러 왕명을 받고 나가는 재상을 정1품은 도체찰사, 종1품은 체찰사, 정2품은 도순찰사, 종2품은 순찰사, 3품은 찰리사로, 각 품에 따라 부르도록 하였다. 즉 맡은 업무에 따른 구분이 아니라 파견되는 재상의 품계를 근거로 구분하는 방식이었다. 이로써 조선의 사신 호칭에 대한 특성이 확립되었다.

두 차례의 커다란 전란을 겪은 뒤 조선후기에 이르러 상황이 달라졌다. 이때 역시 사신이 다양한 명목으로 파견되었으나 군사 업무의 중요성이 대단히 커졌다. 그런 연유로 말미암아 『속대전(續大典)』에서는 재상으로서 군무(軍務)를 담당하라는 왕명을 받은 경우에는 품계에 따라 군직의 호칭을 달리하도록 규정하였다. 다만 삼정승의 의정(議政)은 도체찰사, 1품 이하는 도순찰사, 종2품은 순찰사, 3품은 찰리사라고 불렀다. 의정으로서 군사 업무로 파견되어야 도체찰사라고 부르게 됨으로써 체찰사라는 호칭은 사라졌다. 그만큼 체찰사, 실제로는 도체찰사의 위상이 높아졌음을 알 수 있다. 같은 1품이라도 의정이 아니면 도체찰사의 호칭을 사용하지 못하였다. 그런 점이 큰 변화라 할 수 있다.

참고문헌

• 『고려사(高麗史)』
• 『대전속록(大典續錄)』
• 『속대전(續大典)』
• 김순남, 『조선초기 체찰사제 연구』, 경인문화사, 2007.
• 이상훈, 「조선전기 도체찰사에 대한 소고」, 『군사』 38, 1999.
• 임선빈, 「여말선초 경·외관직 분화와 사신적 외관의 전임외관화」, 『조선시대의 사회와 사상』, 조선사회연구회, 1998.
• 임선빈, 「조선초기 ‘외방사신’에 대한 시론」, 『조선시대사학보』 5, 1998.
• 차문섭, 「조선중기 왜란기의 군령·군사지휘권 연구-도체찰사·도원수를 중심으로-」, 『한국사학』 5, 1983.