직전법(職田法)

현직 관료에게만 토지 수조권을 나누어 주던 제도.

개설

조선의 건국 세력은 고려말의 문란한 토지제도를 수습할 목적으로 1391년 양전(量田)을 실시하였고, 이를 기반으로 새로운 토지 분급제인 과전법(科田法)을 실시하였다. 그 내용은, 전·현직 관료들을 대상으로 토지에 대한 수조권(收租權)을 분급해 준 것이었다. 과전의 지급은 경기도의 토지만을 대상으로 하였는데, 이는 과전의 팽창을 억제하기 위한 방법이었다. 과전은 분급받은 당사자가 사망하더라도 부인이나 자식들이 있는 경우 수신전(守信田)이나 휼양전(恤養田)의 명목으로 혜택을 유지할 수 있었다.

이러한 점 때문에 과전은 실제로 세습될 여지가 다분하였고, 건국 직후부터 신진 관료들에게 지급할 토지가 부족한 지경에 이르렀다. 이에 국가에서는 과전의 세습을 방지하고 관료들에게 골고루 토지를 지급할 수 있는 다양한 방안을 강구하였다. 이에 따라 1466년(세조 12)에 전직 관료들을 배제하고 현직 관료들에게만 토지 수조권을 분급하는 직전법이 실시되었다. 이후 직전은 그 분급 규모가 점차 축소되었고, 명종 연간에 이르면 더 이상 직전이 분급되지 않게 되었다. 직전법의 소멸로 국가에서 관료들에게 토지 수조권을 분급하는 제도는 자취를 감추었다.

제정 경위 및 목적

『세조실록』에는 직전법과 관련된 논의 과정 등이 전혀 전하지 않고, 다만 세조 12년 8월 25일 기사에 ‘과전을 혁파하고 직전을 설치한다.’라고만 되어 있어 그 전후 사정을 파악하기 어렵다. 그러나 국초부터 과전의 부족을 토로하는 기록이 많고, 이미 태종 말엽부터는 과전의 부족 문제가 본격적인 현안으로 다루어지고 있었다. 이에 따라 세조대에 이르러 현직 관료에게만 토지를 지급하고 아울러 수신전·휼양전 등을 지급하지 않는 직전법이 도입된 것이었다.

내용

고려말 조선의 건국 세력은 고려의 문란한 사전(私田)들을 정리하는 전제개혁을 실시하였다. 이에 따라 모든 토지의 수조권은 국가로 귀속되었고, 국가에 복무하는 관원과 유직자들에게는 그 물질적 대가로 과전이 지급되었다. 이미 사적 수조권이 팽창하면서 권력자들에 의해 토지 겸병이 자행되고, 하나의 토지에 대해 수조권(收租權)이 중첩적으로 행사되는 등 토지제도의 문란과 국가 재정의 궁핍을 경험한 조선의 건국 세력은 과전을 경기도에만 설정하는 제도를 도입함으로서 사전의 팽창을 제한하고자 하였다.

1391년 양전 당시 경기도 일원의 토지는 100,000결(結)을 약간 상회하는 수준이었는데, 이는 당시 지급해야 할 과전의 양과 비슷한 규모였다. 따라서 국초 과전의 분급은 큰 무리 없이 이루어질 수 있었고, 나아가 조선 건국의 물적 기반으로 성공적인 운영이 가능하였다.

그러나 과전은 개국 이후 얼마 안 되어 곧 문제점을 노출하기 시작하였다. 과전은 본래 전·현직 관료를 대상으로 지급하도록 되어 있었는데, 시간이 지날수록 관료의 수는 증가하는 반면, 지급해야 할 토지는 부족하게 된 것이다. 한 번 지급된 토지가 국가로 환수되기 위해서는 관료가 사망할 때까지 기다려야 했는데, 이에 비하여 과거나 음서 등의 방법으로 충원되는 관원들은 해마다 증가하였다. 특히 사전 팽창을 억제하기 위하여 설정한, 과전을 경기도에 제한하는 원칙은 이러한 과전 부족의 문제를 더욱 해결하기 어렵게 하였다.

과전 부족의 문제를 부추기는 또 하나의 문제는 과전이 실제 대대로 상속이 가능하다는 점에 있었다. 관원이 사망할 경우 남겨진 부인이나 자식들에게 수신전과 휼양전이란 이름으로 과전을 점유하는 것을 허용하였는데, 이는 실질적으로 과전의 세습을 가능하게 한 것이었다. 특히 휼양전과 같은 경우, 아버지의 과전을 일단 점유하다가 이후 본인이 관원이 되면 아버지 과전에서 자신의 직품에 맞는 과전을 받기도 하였다. 이러한 합법적인 세습은 관원들 중 일부만이 과전의 특권을 누릴 수 있는 빌미가 되었다.

국가에서는 이러한 과전의 문제점을 시정하기 위하여 다양한 방법을 강구하였다. 태종대에는 수신전의 규모를 줄여서 자식이 있는 경우 2/3, 없는 경우에는 1/3만을 받도록 하였다. 또한 과전을 가진 관원이 사망할 경우, 그 사망한 관원의 과전을 관에 보고하고 보고한 사람이 직접 그 과전을 지급받도록 하는 진고체수제(陳告遞受制)를 운영하기도 하였다. 그러나 진고체수제는 다른 사람의 사망을 기회로 본인의 이익을 챙기는 것이어서 잘못된 사회 기풍을 조장하는 제도로 인식되기도 하였다. 또한 토지가 부족한데, 주로 권력을 가진 상급의 관원만이 과전을 지급받는다는 문제가 지적되어 전 관원을 4등급으로 나누어 각 등급의 과전은 같은 등급의 관원들 사이에서 체수받도록 조치하기도 하였다.

그러나 이러한 조치들로는 근본적인 토지 부족 문제를 해결하기 어려웠다. 이에 따라 1466년(세조 12)에는 과전을 혁파하고 직전법이 도입되었다(『세조실록』 12년 8월 25일). 직전법에서는 현직 관료에게만 수조권을 지급하였다. 이에 따라 수신전이나 휼양전과 같은 명목의 토지도 모두 폐지되었다. 또한 새로운 직전법에서는 토지의 지급량도 이전 과전법에 비하여 축소되었는데, 과거 과전법에서는 1품 관료의 지급량이 150결이었던 반면, 직전법에서는 110결이었다.

직전법의 도입은 관료들의 많은 반대에 부딪쳤다. 특히 수신전과 휼양전은 관원 사후 가족에 대하여 생계를 보장함으로써 유교적인 예의와 염치를 잃지 않도록 하는 제도로 인식되어, 그 폐지가 많은 논란을 야기하였다. 이에 따라 한때 수신전과 휼양전의 복구가 논의되기도 하였으나 결국 직전법을 고수하는 것으로 결정되었다.

변천

기존의 과전법에서는 과전 주인이 전세(田稅)를 직접 거두어들였는데, 직전에서도 그와 같은 관행이 지속되었다. 그런데 일반 공전(公田)이 풍흉에 따라 세를 납입했던 반면, 사전인 과전 혹은 직전에서는 그러한 풍흉의 판단을 사전 주인이 직접 행사하였기 때문에 그에 따른 세액 감면 혜택을 거의 기대하기 어려웠다. 거기에 더하여 과전 혹은 직전으로 설정된 토지의 농민들은 사전 주인에게 전세 외에도 건초를 납입할 의무까지 지고 있었다. 이 때문에 국가에서도 경기도민들의 부담이 무겁다는 것을 알고 해결하려 하였다.

성종대에는 각 직전의 수조권자가 직접 답험(踏驗)하는 관행을 고쳐 국가에서 일괄 답험하고 세금을 거둔 이후 이를 사전 주인에게 나누어 주는 관수 관급(官收官給) 방식을 도입하게 되었다(『성종실록』 1년 4월 20일). 관수 관급의 도입은 수조권자와 경작자들이 직접 마주할 계기를 차단한 것으로, 사전 주인이 그 권리를 직접 행사할 수 있는 여건을 없애는 조치이기도 하였다.

참고문헌

• 『경국대전(經國大典)』
• 강제훈, 『조선전기 전세제도 연구: 답험법에서 공법 세제로의 전환』, 고려대학교민족문화연구원, 2002.
• 김태영, 『조선 전기 토지 제도사 연구: 과전법 체제』, 지식산업사, 1983.
• 이경식, 『조선 전기 토지 제도 연구: 토지분급제와 농민 지배』, 일조각, 1986.
• 이재룡, 『조선 전기 경제 구조 연구』, 숭실대학교 출판부, 1999.