대한민국의 재회선거제도 도입과 투표현황

재외국민들의 참정권 요구

대한민국 정부는 1967년부터 1971년까지 제6대 및 제7대 대선, 제7대와 제8대 총선에서 해외부재자투표를 실시하였다. 그 대상은 월남에 파병된 군인, 서독의 광부 및 간호사였다. 특히 파병 군인에게 투표권을 부여한 것은 박정희 정권의 권력 유지와 일정한 상관성을 갖고 있다. 그러나 해외부재자투표는 1972년 12월, 유신헌법에서 ‘대통령직선제 폐지’를 골자로 하는 통일주체국민회의법이 제정됨에 따라 폐지되었다. 유신 정권의 붕괴 이후, 제5공화국과 제6공화국에서 선거권에 대한 법률적 개정이 있었지만, 재외국민의 참정권은 논의의 대상이 아니었다. 그 결과 재외국민의 참정권 박탈은 1990년대 초까지 정부 및 정치권의 무관심 문제였다. 1993년 세계한인상공인총연합회가 개최한 제1회 한상대회에서 재외동포들이 ‘재외국민의 투표권 보장’이라는 결의문을 채택하면서 재외국민의 참정권 회복운동이 국내 및 국외에서 관심 받는 문제로 부상하게 되었다. 1997년 재외국민인 일본(이건우)과 프랑스(공주식, 김영정) 거주자가 ‘공직선거 및 선거부정방지법’의 37조 1항은 평등 원칙에 위배되며, 재외선거에 관한 절차규정이 없는‘입법부작위’가 선거권을 침해했다며, 헌법소원을 제기했다. 그러나 헌법재판소는 “거주요건을 통한 선거권의 제한이 기본권의 제한은 아니며 또한 부재자 투표의 국내외 차별이 합당하다”는 판단하에 1999년 합헌결정을 내렸다. 2004년 재일동포 및 미국, 캐나다에 거주하는 교민들이 ‘재외국민 선거권’에 대해 헌법소원을 또 다시 제기하였다. 2005년 6월에는 ‘세계한인유권자총연합회’가 “각종 선거에서 투표권의 행사 요건으로 주민등록을 한 국내 거주자만 부재자 신고를 할 수 있도록 규정한 공직선거법 제38조 1항은 기본권을 침해하고 있다”면서 헌법소원 심판을 청구하였다. 개인적 수준에서 제기되었던 초기의 헌법소원에 대해 많은재외동포들이 관심을 표명하면서 조직적 차원으로 확대되었다. 재외동포들이 네트워크를 구축하여 서명운동과 법적 소송을 병행하는 참정권 회복 운동을 전개하였다.

참정권 요구에 대한 정부의 응답

재외동포들의 참정권 요구에 대해 정부는 첫째, 재외국민선거권의 도입은 코리안 디아스포라 사회에서 동포 간 한반도에 대한 정체성 고조로 인한 외교적 마찰의 발생 가능성; 둘째, 내국인과 비교하여 재외국민이 병역, 세금의 형평성 차원에서 불균형하며; 셋째, 선거운동의 과열이 코리안 디아스포라 사회의 분열을 조장할 것이며; 넷째, 재외국민의 지나친 모국 지향성을 야기할 우려가 있다는 이유에서 반대하였다(김웅기 2010, 45). 그럼에도 지속적인 재외동포들의 국민참정권 요구와 헌법소원의 제기에 여야의 정당이 반응하기 시작했다. 2004년 출범한 제17대 국회에서 재외국민의 참정권 도입을 각 당의 의원들이 발의하였다. 열린우리당, 한나라당, 민주노동당 소속 의원이 ‘재외국민선거’와 관련된 7개 법안을 발의하였다. 정성호, 유기준, 홍준표, 김성곤, 김덕룡, 김기현, 권영길 등이며, 이들 의원들이 제출한 법률안의 차이점은 재외국민 참정권 대상의범위, 국정선거와지방선거에 대한 투표 참여의 범위, 우편투표, 직접투표, 온라인 투표의 도입을 둘러싼 투표방식, 시행시기 등이었다. 국회의원들의 기본 입장은 재외국민의 참정권이 보장되어야 한다는 것에 공감대를 형성하고 있었지만 의원들의 발의는 제17대 국회의 폐회로 자동 폐기되었다 제18대 국회에서 한나라당 김기현 의원은 영주권자는 제외하고, 선거참여 대상으로유학생, 주재원 등 국내에 주민등록이 있는 사람으로 제한하는 법률안을 제출하였다. 이외에도 유기준, 강창일, 박준선, 조원진, 김성곤 의원 등이 발의했는데, 법률안의 공통점은 대통령 및 비례대표 국회의원 선거를 대상으로 했으며, 투표 대상자는 재외국민이다. 선거사무를 총괄하는 중앙선관위는 재외국민의 참정권에 관한 공직선거법 개정안을 2003년, 2005년, 2006년 등 3차례에 걸쳐 국회에 제출하였다. 대상은 유학생, 주재원 등 국내에 주민등록이 있는 단기체류자로 한정했다. 그 이유는 제15대 대선에서 39만표, 제16대 대선의 57만표라는 근소한 표차로 당락이 결정된 사실, 다시 말해 재외국민선거의 결과에 따라 당락이 좌우될 수 있음을 고려한 개정안이었다. 또한 재외국민선거의 문제점을 파악하고, 경험을 축척한 다음 영주권자까지 참정권을 점차적으로 확대하는 방안이었다. 중앙선관위는 재외국민선거의 대상을 제한하는 쪽에서 법률안 개정을 추진하 였다. 중앙선관위는 재외국민의 참정권 개정안에서 국민의 기본 권리인 참정권을 우선하기보다는 편의를 위한 제도적 방안을 모색하였다는 점에서 비판받을 수 있다. 즉 거주기간에 의한 선거권의 제한은 평등선거의 원리에 부합하지 않음에도 불구하고 중앙선관위는 선거대상을 제한하는 법률적 개정을 모색하였다. 재외동포와 단체 등이 제기한 ‘재외국민 참정권’에 대한 헌법소원에 대해 헌법재판소는 2007년 6월, “참정권은 국민국가를 구성하는 가장 기본적인 인권이며, 주민등록을 요건으로 재외국민의 선거권 제한, 국내 거주자에게만 부재자신고를 허용하는 것은 헌법에서 보장하고 있는 선거권과 평등권을 침해하고, 보통선거의 원칙에도 맞지 않다”는 취지에서 헌법불합치 결정을 내렸다. 헌법재판소의 결정으로 재외국민의 참정권은 인정받았다. 이러한 결정은 대의제 민주주의 국가에서 재외국민의 참정권을 정치적 기본권으로 인식한 판결이었다. 헌법재판소의 결정에 따라 국회는 2009년 2월, 재외국민의 참정권을 수용하는 ‘공직선거법’을 개정했다. 이는 헌법적 가치를 실현하고, 국가 건설과 민주주의 공고화 과정에서 누락되었던 부분을 보완하였다는 점에서 한 단계 진전된 민주주의가 이루어졌다고평가할 수 있다. 재외국민선거에 대한 헌법재판소의 위헌 판결 및 국회의 공직선거법 개정으로 재외국민들이 총선과 대선에 투표할 수 있게 되었다.