별창(別倉)

군자감의 별창을 의미하며, 조선후기에는 비변사·선혜청·상진청 등 중앙기관을 비롯하여 각 지방에도 설치됨.

개설

군자창에 설치한 것으로, 잡곡의 수량을 헤아려 백성들에게 빌려 주었다가 가을이 되면 본래의 수량을 거두어들이는 역할을 한 창고였다. 별창에는 공수(公收), 즉 국가에서 곡물을 비롯하여 각종 세(稅)의 형태로 거두어들인 것을 두었다. 오래 묵은 곡물을 새로운 곡식으로 바꾸어 저장하도록 하는 개색(改色)의 기능도 지녔다. 지방에도 각 읍에 창고를 두어 진장(鎭將)·군관(軍官)·교관(敎官) 등에게 지급해야 하는 것들을 비축하였다.

설립 경위 및 목적

별창이 설립된 시기는 정확하지 않다. 다만 조선전기에 의창제도의 폐해가 발생하자 이를 혁파하고 의창곡을 사창 및 상평창에 관할을 옮겨 사용하도록 하였다. 또 남은 의창곡으로 별창을 설립하여 종전의 의창의 일을 잇게 하였다는 점에서, 별창의 설립은 의창의 폐지와 시기가 맞물린다고 볼 수 있다. 그러나 때로는 별창과 의창을 혼동하여 같은 의미로 사용할 때도 있어서 양자를 별개의 것으로만 해석하기 힘들다.

의창에 관한 기록은 세종대에 이미 등장하였다. 그 후 예종대에 사창의 폐단에 따른 의창을 다시 설치하자는 논의가 있었으며, 성종대에는 군자별창으로 구체적인 명칭이 등장하였다.

직무 및 변천

『경국대전』의 규정에 따르면 별창의 역할은 잡곡을 백성들에게 빌려 주고 가을에 본래의 수량을 거두는 것이었다. 즉, 환곡과 같은 방식으로 운영하되 가을에 본래의 수량을 거두도록 규정하였다. 이는 의창과 동일한 역할을 하는 것이었지만, 의창이 많은 곡물을 축적하였던 것에 비해 별창은 확보할 수 있는 곡물의 수가 한정되어 있다는 점이 달랐다. 별창은 의창에 비해 훨씬 적은 양으로 빈민을 진휼하고 수재(水災)와 한해(旱害)에 대비해야 했다. 처음에는 빌려 준 원곡만 추수기에 돌려받았으나, 나중에는 대여 업무의 수수료와 자연 소모량 등을 보충하기 위하여 1년에 1할∼2할의 이식(利殖)을 징수하였다.

지방에서 수령이 별창의 곡식 중 남는 것을 취하여 이익을 보기 위해 임의로 출납하거나, 호민(豪民)이나 교활한 아전들이 곡물을 받고서 갚지 않아 별창에 저축한 곡물이 줄어드는 등 그 운영과정에서 문제가 발생하기도 하였다. 진휼 시 별창의 곡식이 부족하면 군자곡을 사용하기도 하였다. 이러한 문제점을 해결하기 위하여 관찰사에게 별창을 함부로 사용하지 못하게 하였다. 군자창의 곡식을 쓸 경우에는 왕에게 아뢰어 호조에서 수효를 계산하여 헤아려 주도록 하였다.

모곡을 더하여 받는 것에 대한 규정은 보이지 않았다. 또 별창의 곡물 분급이 군자창의 운영과 같은 원리가 적용되었다고 볼 때, 전체 곡물의 반은 분급하고 반은 창고에 남겨두는 반류반분(半留半分)의 형태로 이루어졌다.

별창은 역할이 의창과 중복되었으므로 의창의 설치 및 폐지와 많은 관련을 지녔다. 의창에 대한 구체적인 기록은 성종대에 등장하였다. 군자창은 본래 3감(監)으로 구성되어 본감(本監) 외에 강감(江監)과 분감(分監)이 있었으며, 별창을 두었다. 그러나 임진왜란을 거치면서 창고들이 모두 불에 탔고, 중앙에 설치된 군자창은 재건하는 과정에서 3감은 하나로 합쳐졌고, 별창은 군자창 재건 이후 숙종대에 새로 지었다.

의의

군자창이 군량을 확보하려는 것이 주된 목적인데 비해, 별창은 진휼을 목적으로 설치되었다. 굶주리는 백성들에게 먹을 것을 제공하고 한편으로 농민들에게는 종자를 제공함으로써 사회적 안정을 도모하는 기능을 행하였다. 군량 중 묵은 곡물을 새로운 곡물로 교체하는 역할을 함으로써 개색하는 기능까지 겸하였다. 하지만 군자창의 곡물을 감소시키는 요인으로 작용하기도 하였다.

참고문헌

• 『경국대전(經國大典)』
• 『백헌선생집(白軒先生集)』
• 임기형, 「조선전기 구휼제도 연구」, 『역사학연구』 3, 전남대학교 문리과대학 사학회, 1967.