정전(正田)

매년 경작하는 토지.

개설

조선건국 초기에는 상경법(常耕法)과 휴한법(休閑法)이 아울러 시행되었다. 즉, 어떠한 토지에서는 해마다 경작이 이루어지고, 또 어떤 토지에서는 한 해 혹은 두 해 농사를 지으면 지력을 회복하기 위하여 1년 동안 경작을 쉬기도 했던 것이다. 이러한 상황에서 조세를 수취하기 위해서는 상경하는 토지와 휴한하는 토지를 구분해야 했는데, 이때 상경하는 토지를 정전이라 부르고 휴한하는 토지를 속전(續田)이라 불렀다. 정전으로 분류된 토지는 의무적으로 경작을 해야 했으며, 혹 경작을 쉬었을 경우에도 세금이 부과되었다. 단, 정전이라 하더라도 경작 상황이 나빠졌을 경우, 관찰사 등에게 보고하여 식년(式年)에 속전으로 변경하는 것이 가능하였다.

제정 경위 및 목적

정전이 도입된 것은 세종대 공법(貢法) 시행 논의 과정에서였는데, 매해 수세가 가능한 토지와 그렇지 않은 토지를 구분하여 따로 토지대장인 양안(量案)에 기재하기 위해서였다(『세종실록』 26년 11월 13일). 이때 안정적 수세가 이루어질 수 있는 토지를 확보하여 재정정책에 활용하고, 또 경작을 의무화하기 위하여 정전과 속전을 분류하였다.

내용

종래 휴한법의 농경 기술이 꾸준히 발전하여, 여말 선초에 이르면 상경법이 널리 보급되었다. 이에 따라 수세가 매해 이루어질 수 있는 토지와 그럴 수 없는 토지가 생겨나게 되었다. 정전과 속전의 분류는 세종대 공법 논의 과정에서 도입된 것으로, 상경전과 여타 토지를 구분하여 매해 수세 가능한 토지 규모를 파악하기 위한 것이었다. 정전으로 분류된 토지는 매년 경작을 의무화하여 국가 재정의 안정을 도모하였고, 해당 정전에 사전(私田)이나 위전(位田)이 설정되었을 경우에는 수조권(收租權)을 가진 사람의 권리 역시 보호하였다.

변천

세종대 결정된 정전과 속전의 구분은 조선 전시기 동안 유지되었다. 그런데 실상 정전으로 설정한 토지 내에서도 경작이 이루어지지 않는 경우가 생겨났고, 이에 대한 국가의 강제 수세가 문제가 되었다. 이에 대하여 관료들 중에는 정전에서도 발생하는 진황지(陳荒地)에 대한 국가의 강제 수세가 문제가 있다고 주장하기도 하였다(『성종실록』 2년 11월 11일). 성종대에는 이에 대한 보완 조치가 이루어져서, 『경국대전』에는 비록 정전이라 하더라도 토지의 품질이 척박해 경작이 잘되지 않는 경우는 수령이 문서를 만들어 두고 관찰사에게 보고해 양전할 때 속전으로 개정시키도록 하였다.

참고문헌

• 『경국대전(經國大典)』
• 강제훈, 『조선 초기 전세 제도 연구: 답험법에서 공법 세제로의 전환』, 고려대학교 민족문화연구원, 2002.