화전세(火田稅)

조선시대에 화전에서 거두던 세.

개설

화전은 비옥하여 평야지대에 있는 논밭보다 생산량이 많은 곳도 있고, 매우 척박한 곳도 있었다. 따라서 화전세는 국가에서 획일적인 기준이나 원칙을 정하지 않고, 각 지역의 사정에 따라 운영하였다.

내용 및 특징

화전은 지역·토질·풍토에 따라 수확량에 큰 차이가 있었다. 일부 화전은 평야지대의 밭보다 그 생산량이 2배가 되는 곳도 있는가 하면, 하루갈이[日耕]의 토지에서 콩이나 조 1석을 생산하지 못하는 곳도 있었다. 대체로 몇 년을 경작하고 나면 반드시 한 해는 경작을 하지 않는 휴한 방식으로 운영되었다. 따라서 화전은 원칙적으로 경작할 때만 세금을 부과하는 속전(續田)에 해당하였다.

화전은 원칙상 원장부와 실결(實結)에 들어가지 않았다. 그렇기 때문에 국가에서 처음부터 세액이나 징수 방식의 기준까지 정할 수 없었고, 그럴 필요도 없었다. 징수 단위는 보통 일경(日耕)이었다. 이와 함께 세액을 결정하고 징수하는 방식도 각 도 각 읍의 형편에 따라 임의로 조정되었다. 따라서 세액은 지역마다 큰 편차가 있었다. 1785년(정조 9) 『대전통편』이 편찬될 때 1결(25일경)당 전미(田米) 100두를 부담하는 곳에서 태두(太豆) 4두를 부담하는 곳까지 차이가 매우 컸다. 화전세는 대체로 전미나 태두로 거두는 경우가 일반적이었다.

화전세는 지방 재정으로 활용되었다. 해당 군현의 경비, 사신 왕래 때 필요한 접대 비용, 민고(民庫)의 기금으로 운용되었다. 이와 함께 수령의 사적인 경비로 사용되기도 하였다.

변천

조선전기에는 화전의 면적과 비옥도를 조사하는 기준이 없었다. 다만 산전 중 토질이 비옥하여 곡식이 잘 자라는 밭은 그 위치에 상관없이 그에 상당하는 전품(田品)으로 면적을 측량한다는 지침이 있을 뿐이었다. 현실에서는 대다수의 산전에서 여러 해에 걸쳐 경작하는 곳은 속전으로 취급하여 속안(續案)에 올리고, 매년 경작처를 바꾸는 화전은 매년 가을 조사하여 경작하는 곳에만 세를 거두는 것이 관행이었다.

효종 연간에 화전을 속전으로 파악하기 시작하였고, 이것이 1720년(숙종 46) 경자양전 때 큰 원칙으로 정해졌다. 내용은 경작할 때만 세금을 거두되, 세액은 6등의 정전(正田)에 준한다는 것이었다. 또 정전과 달리 자호로 묶지 않고, 다만 위치 및 지명, 지번, 토지 형태와 그 넓이, 경작자만 기록하게 하였다. 이는 화전에 대한 소유권을 인정하지 않는다는 의미였다. 영조 연간에는 화전 25일경을 1결로 삼는다는 조항이 추가되었다. 이는 화전을 결부제로 환산하는 법의 기준을 확정한 것이었다.

화전 세액은 1785년(정조 9) 『대전통편』이 편찬·간행될 때 1결(25일경)당 전미 100두를 부담하는 곳에서 태두 4두를 부담하는 곳까지 차이가 매우 컸다. 정조 말년까지도 ‘화전은 원래 정해진 세가 없다.’는 주장이 나올 정도로, 화전세는 도마다 읍마다 다르고 해당 지방 관습에 따라 거두었다. 그리고 보통 해마다 가을 그해 농사의 풍흉에 따라 크게 상·중·하 3등급으로 구분하였다. 그리하여 황해도와 평안도의 경우 같은 1일경이라도 풍년에는 3일경, 평년에는 2일경, 흉년에는 1일경으로 계산하여 세금을 거두었다.

화전세는 수세 과정에서 많은 폐단을 낳았다. 우선 세금을 결정하는 과정에서부터 문제가 있었다. 화전은 정해진 세액이 없었고, 또 수령이나 서리가 사적인 용도로 사용하기도 하였다. 그해의 경작 상황을 조사하는 것도 수확하기 전에 행하였고, 또 화전의 면적 파악도 실제와 많은 차이가 있었다. 이러한 사정은 부분적으로 영조 연간에 실시된 균역법에 의해서 비롯되었다. 균역법 실시로 지방관청의 재원이었던 은결(隱結)과 여결(餘結)이 많이 없어지고, 뒤이어 비총제(比摠制)가 시행되면서 화전의 폐단은 더욱 심해졌다. 수령이 화속전을 자신들의 재원으로 여겨 숨기는 경우가 많았다. 그리고 이미 경작하지 않는 화전이나 매우 영세한 규모의 화전에도 세금을 부과하는 경우가 많았다.

화전을 둘러싼 이러한 문제는 전세 수취정책 전반에 대한 개선, 개혁이 수행되어야 그 해결이 가능한 사안이었다. 이를 위해서는 양전이 전국에서 본격적으로 추진되어야 했다. 그리고 양전 과정에서 화전세를 징수하기 위한 분명한 원칙을 정해야 했다. 이에 대한 원칙이 없었기 때문에 화전세에 대한 백징(白徵)이나 남징(濫徵)을 피하기 어려웠다.

화전세에 대한 전면적인 정리가 이루어진 것은 1998년(광무 2)에 이루어진 양전·지계 사업 때였다. 이때에 와서야 화전으로 간주되던 세역산전들이 전답으로 파악되었다. 그러나 이 양전의 사업 역시 일제의 침략으로 중도에 폐기되고 토지 문제는 이들의 손에 넘겨졌다.

참고문헌

• 김옥근, 『조선왕조재정사연구 Ⅰ』, 일조각, 1984.
• 이경식, 「조선후기의 화전농업과 수세문제」, 『한국문화』 10 , 서울대학교 한국문화연구소, 1989.