호서대동(湖西大同)

조선후기 충청의 공물과 잡역 문제를 개선하기 위하여 1결당 쌀 12두(斗)를 수세하던 세법.

개설

조선왕조는 국가 재정을 운영하기 위하여 백성들로부터 전세(田稅)·공물(貢物)·진상(進上)·잡역(雜役)·군역(軍役) 등을 수취하는 부세(賦稅)제도를 운영하였다. 그중에서 가장 큰 비중을 차지하던 공물은 왕실과 중앙 각사(中央各司)의 운영을 위한 식재료·생활용품·사무용품 등 필요한 각종 물품을 제공하는 역할을 하였다. 공물은 각 지방에서 생산되는 토산물을 분정(分定)하는 이른바 ‘임토작공(任土作貢)’의 원칙에 따라 징수되었다. 그러나 임진왜란 이후 지역별 공물 분정의 불균(不均) 문제가 심화되었고, 공물에 대한 값을 쌀로 주고 대신 납부하게 하는 방납(防納)이 성행하였다. 그런데 방납 행위가 백성들에게 경제적으로 큰 피해를 주면서 조정에서는 공납제(貢納制) 전반의 개혁을 모색하였다. 조정에서는 현물로 납부하던 공물을 모두 쌀로 납부하게 하고, 서울에서 공인(貢人)들을 통하여 필요한 공물을 조달하는 대동법(大同法)을 시행하였다.

제정 경위 및 목적

조선초기 정비된 공납제는 시간이 지나감에 따라 여러 가지 한계점을 드러냈다. 우선 지역의 토산물을 부과하는 방식이었던 임토작공의 원리가 자연조건과 생산 환경 변화 등으로 인하여 제대로 지켜지지 못하였다. 이로 인하여 일부 지역의 백성은 토산물이 아닌 물종을 마련하기 위하여 다른 지역에서 구매해야 했다. 뿐만 아니라 지역에서 산출되는 토산물이 부과된 경우라도 모든 농민이 해당 물품을 취급하는 것은 아니었기 때문에 그 안에서도 부세(賦稅) 불균이 발생할 수밖에 없었다. 한편, 분정된 공물을 중앙에 납부하였다 하더라도 검수 과정에서 물품의 품질을 문제 삼아 퇴짜를 놓는 점퇴(點退)가 빈번하게 발생하면서 농민들의 공물 부담은 더욱 가중되었다.

이와 같은 문제에 봉착하자 지방 사회 내에서는 자체적으로 쌀이나 콩을 방납업자에게 지급하고 분정된 공물을 대신 마련하여 납부하게 하는 방식이 성행하였다. 이때 방납업자는 방납 과정에서 발생하는 시세 차익을 얻었다. 방납이 공물 납부의 보편적인 방식으로 자리 잡으면서 지방의 관아에서 일률적으로 농민들에게 쌀을 징수하고, 이를 통하여 군현에 부과된 공물을 방납하여 중앙에 납부하는 이른바 사대동(私大同)의 형태가 등장하였다. 사대동은 농민이 개별적으로 방납하는 것보다 수월한 방식이었지만, 군현의 관리와 방납업자가 결탁하여 방납가(防納價)를 높게 부과하는 등의 문제가 발생하였다.

조정에서는 17세기 초반 전국적으로 이미 관행이 되어 버린 사대동을 공식화하면서도 군현과 방납업자가 결탁하여 발생하는 문제를 해결하기 위한 방안을 모색하였다. 그 결과 지방군현에서 운영하던 사대동을 중앙정부가 대행하기로 하고 이를 주관할 기관으로 선혜청(宣惠廳)을 설치하면서 대동법을 시행하였다. 대동법이 시행되면서 농민들은 결당 부과된 공물가를 쌀이나 면포 등으로 선혜청에 납부하기만 하면 공물 부담에서 벗어날 수 있었다. 특히, 기존에 분정되었던 공물의 시세와는 상관없이 일률적으로 같은 결당 부과액을 책정하였기 때문에 지역별 부세 불균을 크게 완화할 수 있었다.

대동미(大同米)가 선혜청에 납부되면 선혜청은 각 물품별로 정해진 공인들을 통해 필요 물품을 왕실과 각사(各司)에 공급하였다. 이러한 방납 과정을 중앙관청인 선혜청과 공인(貢人)이 주도하면서 농민들은 현물 납부 과정에서 발생하였던 점퇴(點退, 품질 불량을 들어 퇴짜 놓은 것)의 문제에서도 벗어날 수 있었다.

내용

대동법은 기존 현물(現物)로 부과하던 공물을 토지 결당 일정액의 쌀이나 면포 등으로 부과하는 방식이었다. 부과되는 물종은 해읍(海邑)과 산군(山郡)에 따라 구분되었는데 해읍의 경우 쌀이 부과되었고, 산군에서는 면포(綿布)가 부과되었다. 충청도에서는 대동법 시행 초기 1결당 쌀 10두가 부과액이었으나, 1673년(현종 14)부터 세율을 인상하여 1결당 쌀 12두로 고정되었다. 산군의 경우 매 결당 1년에 면포 2필(疋)이 부과되었다.

충청도의 대동미 규모는 시기별로 부과액과 전결수가 변화하면서 약간의 차이가 있지만 『호서대동사목(湖西大同事目)』에 기록된 시행 초기 계획에 따르면 1652년(효종 3)을 기준으로 전결 131,419결에서 1결당 쌀 10두를 부과할 경우 모두 83,164석을 징수할 수 있었다. 징수된 대동미는 크게 서울로 상납하는 상납미(上納米)와 지방 재정을 위하여 지방에 남겨 둔 저치미(儲置米), 그리고 운송에 필요한 선마가(船馬價)로 구분되었다. 이 중 상납미는 48,280석이었으며, 저치미는 30,922석, 선마가는 3,962석이었다.

각각 대동미의 용도는 다음과 같다. 우선 상납미는 선혜청 창고에 보관하면서 왕실과 중앙 각사에서 공물이 필요할 때마다 공인들에게 공가(貢價)를 지급하고, 각종 역가(役價)를 지급하는 데 사용되었다. 구체적으로 용도를 살펴보면, 중앙 28사(司)의 원공물(元貢物), 전세조공물(田稅條貢物), 호조작지가(戶曹作紙價), 기인(其人), 호조주인(戶曹主人) 등의 역가(役價), 세폐(歲幣), 각종 진상가(進上價) 등이 있었다.

저치미는 크게 지방관아의 관수미(官需米), 사객지공미(使客支供米), 유청지가(油淸紙價), 감사지공미(監司支供米), 관아 경비 등으로 사용되었다. 관아 운영 경비에는 쇄마비(刷馬費), 제사비(祭祀費), 월과군기조비가(月課軍器措備價), 외공진상가(外貢進上價), 해운판관지지가(海運判官紙地價), 상납문안포장비(上納文案包裝費), 여러 선박의 개삭(改槊)·개조(改組) 비용, 문무설장잡물가(文武設場雜物價), 수육군습조시군량(水陸軍習操時軍粮), 각종 역가 등이 포함되었다.

한편, 중앙으로 상납된 대동미는 선혜청에 소속된 여러 창고들을 통하여 지역별로 구분하여 관리되었다. 충청도의 대동미의 경우 호서청(湖西廳)이 별도로 설치되어 도내 대동미와 공물가 업무를 전담하였다. 호서청에는 도제조(都提調)·제조(提調)·낭청(郎廳)·산원(算員)·서리(書吏)·창고직(倉庫直)·사령(使令)·강창수직군사(江倉守直軍士) 등의 관원이 소속되었다.

변천

대동법은 1608년(광해군 즉위) 경기 지방으로부터 시행되기 시작하여 전국으로 확산되었는데, 충청도는 경기에 이어 전국에서 두 번째로 강원도·전라도와 함께 1623년(인조 즉위년)에 시행되었다. 그러나 충청도와 전라도의 대동법은 3년이 지난 1626년(인조 3)에 지주(地主) 및 부농(富農)과 반대파 관료들의 지속적인 요구로 인해 폐지되었다. 이후 시행에 대한 찬반 논의가 오랫동안 지속되었고, 마침내 1651년(효종 2) 충청감사김육(金堉)의 적극적인 건의로 전격 시행되었다(『효종실록』 2년 8월 24일).

시행 초기부터 1674년(현종 15)까지 충청도의 대동미 부과액은 토지 1결당 쌀 10두였다. 그러나 호서청 재원(財源)이 점차 부족해지면서 다른 관서로부터 지원을 받는 경우가 빈번하게 발생하였다. 재정 적자가 누적되면서 현종대 초반이 되면 관료층 내부에서 대동미를 2두 증세하여 수세(收稅)를 늘리느냐, 아니면 충청도의 대동법을 철폐하느냐 하는 문제를 두고 논쟁이 벌어졌다. 이에 대동법 유지를 주장하는 관료들과 일부 충청도 유생들이 경기·호남의 예에 따라 결당 부과액을 올라 대동법을 계속 시행할 것을 요구하면서 결국 1674년(현종 15) 1결당 2두를 증세한 12두로 부과액이 변경되었다. 또한 그동안 누적되었던 호서청의 부채(負債) 면포 1,393동, 쌀 30,350석, 은자(銀子) 4,360냥도 모두 탕감하는 조치도 함께 취해졌다. 변경된 호서대동법은 이후 갑오개혁으로 대동법이 폐지되는 조선말까지 그대로 유지되었다.

참고문헌

• 『승정원일기(承政院日記)』
• 『비변사등록(備邊司謄錄)』
• 『만기요람(萬機要覽)』
• 『탁지전부고(度支田賦考)』
• 『호서대동사목(湖西大同事目)』
• 김옥근, 『朝鮮王朝財政史硏究』 Ⅲ, 일조각, 1988.
• 이정철, 『대동법, 조선 최고의 개혁』, 역사비평사, 2010.
• 한영국, 「湖西에 實施된 大同法(上), (下)-大同法 硏究의 一齣-」, 『역사학보』 13·14, 역사학회, 1960.
• 최주희, 「조선후기 宣惠廳의 운영과 中央財政構造의 변화-재정기구의 합설과 지출정비 과정을 중심으로-」, 고려대학교 박사학위논문.