의염(義鹽)

1445년(세종 27)부터 1446년(세종 28)까지 국가에서 소금의 생산과 판매를 직접 담당하고, 거기에서 얻은 수입을 의창의 재원으로 활용하던 제도.

개설

1445년 흉년을 맞아 의창 운영에 필요한 곡식을 충당하려는 목적으로 의염제를 시행하였다. 같은 해 8월 임시 기구인 의염색(義鹽色)을 설치하였고 소금 제조와 판매를 담당하게 하였다(『세종실록』 27년 8월 16일). 그때까지 염세만 수납하던 것과는 달리 별도의 관서를 설치하여, 관에서 직접 소금을 생산하고 판매하려는 것이었다. 따라서 이러한 염법을 가리켜 ‘관장번염지법(官掌燔鹽之法)’이라고 하였다(『세종실록』 27년 8월 27일). 그리고 관에서 소금을 판매한 수익으로 의창의 재원을 보충한다고 하여, 그 소금을 ‘의창염(義倉鹽)’이라고도 하였다.

제정 경위 및 목적

1435년 충청도·전라도·경상도의 극심한 흉년 때문에 많은 양의 곡식이 진휼에 사용되어 국가의 비축곡이 급격히 줄어들었다. 이 때문에 관에서 직접 소금을 생산하여 그로부터 얻는 수익으로 진휼에 필요한 재원을 확보하려 하였다. 이에 호조(戶曹)에서는 국가에서 소금 생산 현황을 파악하여 적절한 양을 세금으로 거두어들이고, 이를 포(布)와 곡식으로 교환하여 국가 재정과 의창곡으로 활용하고자 하였다. 그러나 의정부의 반대로 이 논의는 중지되었다.

이후 1445년 또다시 흉년이 들자 다시 소금 생산에서 얻는 수익으로 진휼에 필요한 재원을 확보하는 방안을 강구하게 하였다. 세종의 적극적인 의지 하에 당시 세자였던 문종과 새로운 염법 시행에 적극적이었던 공조참판권맹손(權孟孫), 승지유의손(柳義孫)·황수신(黃守身) 등이 함께 염법을 실시하기 위한 구체적인 조치를 의논하였다. 또 권맹손의 건의에 따라 의염색이라는 기구를 설치하여 새로운 염법의 시행을 주관하도록 결정하였다.

의염색은 좌의정신개(申槩)와 우의정하연(河演)을 도제조로 하고, 좌참찬이숙치(李叔畤)와 호조판서정분(鄭苯), 공조참판권맹손 등 3명의 제조와 봉상시윤(奉常寺尹)이인손(李仁孫)을 비롯한 8명의 별감으로 구성되었다. 이와 같이 1445년 8월 의염색을 설치함으로써 새로운 염법인 의염제의 시행이 확정되었다.

내용 및 특징] [변천

의염법의 핵심은 그때까지 염세만 수납하던 것과는 달리 별도의 관서를 설치하여, 관에서 직접 소금을 생산하고 판매하는 것이었다. 제도를 시행한 당초에는 모든 소금 생산수단을 국가가 소유하고, 소금을 만드는 염간(鹽干)과 각사(各司)의 노자(奴子) 중에서 몇 명을 차출하여 소금을 생산할 계획이었다. 그리고 생산한 소금을 관에서 판매하여 그 수익의 1/3은 생산자에게 지급하고 나머지 2/3는 의창곡으로 활용하고자 하였다.

그러나 관에서 소금 생산과 판매를 독점하는 것에 부정적인 인식을 가지고 있던 관료들이 반대하였다. 이로 인하여 기존의 소금 생산 시설과는 별도로 각 도에 염분을 1군데씩 설치하고 관에서 선군(船軍)을 시켜 소금을 생산하게 한 다음 그것을 판매하게 하였다. 이를 통하여 총 3,492석의 소금을 생산하였고, 이를 판매하여 포 737필과 잡곡 311석을 얻었고 소금 1,293석이 남았다.

이러한 성과에 자극을 받아 1445년 가을부터 전국에 걸쳐 더 많은 염분을 설치하여 관에서도 소금 생산과 판매에 종사하기로 하였다. 그리고 기존의 염법에 따라 운영되는 염분에 대해서는 의염색의 관원과 각 도 감사가 철저히 조사하여 염세 수입을 늘리도록 하였다.

그러나 이듬해인 1446년 의염제를 실시할 때 각 도에 파견된 경차관들은 기존의 염분은 침해하지 않고, 관에서 소유한 염분에서 선군을 사역하여 소금을 생산하도록 하는 규정을 지키지 않았다. 그들은 기존의 염간이 소유하던 염분을 빼앗아 소금 생산을 하게 하는 한편, 민간에서 소금을 판매하지 못하도록 하기도 하였다. 이러한 폐해와 함께 의염제 실시가 결정된 시점에 뜻하지 않게 민간에 소금이 귀해지는 현상이 생겼다. 그 원인은 장마가 들어 소금 생산이 원활하지 못했던 것도 있고, 의염제 실시로 인하여 사역에 동원되길 꺼려한 염간들이 소금 생산에 나서지 않았던 사정도 작용하였다. 또 의염제 실시로 인한 폐단 때문이기도 하였다.

이처럼 의염제를 전국적으로 실시한 초기부터 여러 가지 폐단이 생기고 또 민간에 소금이 귀해져 소금 값이 오르는 문제가 생기자, 의염제 실시를 중지하자는 주장이 제기되었다. 이에 1446년 5월경에 의염색을 혁파하였고 이로써 새로운 염법을 시행하여 의창곡으로 활용하려던 계획은 취소되고 말았다(『세종실록』 28년 5월 4일).

참고문헌

• 박평식, 「조선 전기 염의 생산과 교역」, 『국사관논총』 76, 1997.
• 김훈식, 「조선 초기 의창 제도 연구」, 서울대학교 박사학위논문, 1993.