양지아문(量地衙門)

1898년 전국의 토지를 측량하기 위해 설치한 관서.

개설

1898년 6월 전국의 토지를 측량하기 위해 양지아문을 설치하였다. 양지아문은 1899년 4월부터 토지 측량에 들어가 한성부와 전국에 걸쳐 토지의 위치·면적·등급, 토지의 소유자와 경작자를 포함하는 사항을 조사하였다. 전국의 양전(量田) 지역은 123곳이며, 1910년 12월 전국 흉년으로 잠시 중지되었다. 양지아문은 1902년 3월 지계아문에 통합되었다.

설립 경위 및 목적

대한제국기 광무정권(光武政權)은 1898년 6월 ‘토지측량(土地測量)에 관한 청의서’를 마련하였다. 이 양전 사업의 청의서에서는 농지와 가옥을 조사할 뿐만 아니라 지질, 산림과 천택(川澤), 수풀과 해변, 도로에 이르기까지 전국의 모든 토지를 측량의 대상으로 삼았다.

1898년 6월 23일 내부 대신박정양(朴定陽)과 농상공부 대신이도재(李道宰)가 주도하여 전국 토지 측량 안건을 의정부 회의에 올렸다. 당시 의정부 회의에서 실제 의안에 찬성한 대신은 청의서를 낸 박정양과 이도재 외에 윤용선, 궁내부윤정구(尹定求) 등 4명에 불과하였다. 반면, 외부 대신유기환(兪箕煥)을 비롯하여 대부분의 대신 6명이 반대하였다. 결국 이날 회의에서는 토지 측량 건을 부결시켰다. 그러나 회의 결과를 보고받은 고종황제는 의정부 회의 결과를 뒤집어 본래의 청의대로 시행하라는 비답(批答)을 내렸다.

1898년 7월 2일 고종은 직접 토지 측량을 허가하고 양전을 담당할 아문과 그 처무 규정을 마련하게 하였다.

조직 및 역할

1898년 7월 6일 의정부 회의에서 양지아문의 처무 규정을 축조심의하여 칙령 25호 ‘양지아문 직원급 처무 규정’을 공포하였다. 양지아문은 전국적인 측량을 담당하는 정부 기구이므로 내부, 탁지부, 농상공부 등 3부서와 밀접한 연계 관계에 있었다. 그 가운데에서도 내부의 토목국(土木局)·판적국(版籍局), 탁지부의 사세국(司稅局), 농상공부의 농무국(農務局)·광산국(鑛山局) 등과 관련되었다. 양지아문 총재관(總裁官)은 별도의 관료를 임명한 것이 아니라 내부·탁지부·농상공부의 대신을 겸임 발령하였다. 즉, 내부와 탁지부, 농상공부 대신인 박정양, 심상훈(沈相薰), 이도재를 양지아문 총재관으로 그대로 임명하였다. 부총재관도 양지아문과 관련 있는 한성부 판윤(判尹)이채연(李采淵)과 학부 협판고영희(高永喜)를 임명하였다. 이렇게 범정부적인 관련 기구를 포괄하면서 양전을 전담할 독립 관청으로서 양지아문을 발족하였다.

당시 대한제국 정부는 종전의 양전 논의를 일부 수용하면서 몇 가지 새 방침을 세워 객관적인 토지 측량을 위해 외국인 기사를 초빙하였다. 1898년 7월 14일 정부는 미국인 기사 크럼([巨廉], Krumn, R. E. L.)을 초빙하여 측량 견습생을 양성하고 서양의 측량 방식을 사용해서 5년 동안 측량에 종사하도록 하였다.

변천

1898년 7월 초 양전을 위한 기구와 방식이 확정되었지만 토지 측량은 곧바로 이루어지지 못했다. 1899년 3월 10일 중추원에서는 측량 사업이 실시되지 못하는 것을 비판하면서 심지어 양지아문의 폐지를 주장하였다. 같은 해 4월 5일 양지아문은 각 도 양무감리(量務監理)를 해당 도 지역 안에 있는 군수 중에서 택하여 우선 시험하게 하였다. 또한 각 도 단위로 양무감리를 임명하여 각 지방에 양전 사무를 주관하는 역할을 맡겼으며, 양무위원(量務委員)을 임명하여 토지의 측량과 문서 정리를 담당하도록 하였다.

1899년 5월 11일 측량에 대한 기본 원칙을 담은 양지아문 시행조례(施行條例)를 공포하였다. 양전 방식은 토지 측량의 옛 제도인 결부제(結負制)를 준용하는 방식으로 하되 토지의 위치·면적·등급, 토지의 소유자와 경작자를 포함하여 모든 사항을 포괄적으로 조사하게 하였다.

양지아문은 충청남도 아산군(牙山郡)에서 1899년 6월 20일부터 약 3개월간 시범적인 양전을 실시했다. 이때 『전답도형도』를 도입하고, 절대 면적인 실적(實積) 수를 표기하였다. 또한 토지의 소유자와 경작자를 나타내 주는 ‘시주(時主)와 시작(時作)’ 등을 조사하였다.

한성부 지역에서는 기존의 서양 측량 기술에 의거하되 가계 발급 제도를 기반으로 확대하여 실시한다는 원칙이 정해졌다. 1899년 4월 1일 한성부 지역의 토지를 측량하기 시작하였다. 최초의 측량은 숭례문 안에서부터 시작하여 한성부의 도로와 5서(署) 안에 있는 사방 1리(里) 넓이까지 이루어졌다. 1900년 3월과 4월에는 외국인 거류지와 주한 외국 공관 등을 측량하고, 1900년 5월경까지 측량을 마무리할 예정이었다. 당시 외국인의 불법적인 토지 소유 처리 여부도 쟁점이 되었다.

양지아문에서 작성한 양지 양안(量案)은 대개 세 가지 종류의 장부 형태로 남아 있다. 실제 각 지방에 나아가 토지를 측량한 장부인 야초(野草), 각 도별로 각 군의 측량 결과를 수록하여 정리한 중초책(中草冊) 양안, 양지아문에서 모아 놓고 재수정하는 과정을 거쳐 완성된 정서책(正書冊) 양안이다. 전국의 양전 지역은 주로 경기, 충청, 경상, 강원 등 모두 123곳이다. 양지아문은 1901년 전국적인 흉년으로 12월부터 양안을 중단하였다. 1902년 3월 17일에는 양지아문이 지계아문에 통합되었다. 이후 양안의 정비는 지계아문으로 넘어가 추가로 정리하는 작업을 거쳤다.

참고문헌

• 『승정원일기(承政院日記)』
• 『일성록(日省錄)』
• 『주본(奏本)』
• 『각부청의서존안(各部請議書存案)』
• 『주본존안(奏本存案)』
• 『사법품보(司法稟報)을(乙)』
• 『증보문헌비고(增補文獻備考)』
• 『대한계년사(大韓季年史)』
• 『속음청사(續陰晴史)』
• 『주의(奏議)』
• 『외부양지아문래거문(外部量地衙門來去文)』
• 『전안식(田案式)』
• 『관보(官報)』
• 『황성신문(皇城新聞)』
• 『시사총보(時事叢報)』
• 고려대학교 아세아문제연구소 편, 『구한국외교문서 4: 일안(日案) 4』, 고려대학교출판부, 1965.
• 송병기·박용옥·박한설 편저, 『한말근대법령자료집』1~4, 국회도서관, 1970~1972.