공염(公鹽)

국가에서 생산이나 유통과정에 개입하여 관리하는 소금.

개설

공염은 사염(私鹽)과 대비되는 개념이었다. 즉, 민간에서 자유롭게 생산하고 판매하는 소금이 사염이라면, 공염은 국가에서 직접 소금의 생산과정에 간여하거나, 유통과정에 개입하는 소금이었다. 공염에는 크게 두 가지가 있다.

① 납공이나 세금의 형태로 거두어 재정 확보나 진휼을 위해 국가에서 일반 백성을 대상으로 직접 판매하는 소금이다. 이 경우는 정부가 생산과정에 직접 개입하지 않고, 또 시가보다 싼 값에 판매하였다.

② 국가에서 생산과 유통과정 모두에 개입하는 소금이다. 이때는 전쟁이나 큰 흉년 같은 비상시국에 재원을 확보하기 위해 시행되었다. 세종대에 시행한 의염법(義鹽法)이나 임진왜란과 병자호란 시기에 시행된 염철사제(鹽鐵使制), 그리고 영조대에 시행된 명지도 공염장(公鹽場) 운영 등을 들 수 있다.

내용 및 특징

① 조선 정부가 소금 유통에 관여하는 방법은 공염을 확보하고 그것을 운영하는 것이었다. 공염에는 공염간(貢鹽干)이 납부하는 공염(貢鹽)과 사염간이 납부하는 세염(稅鹽)이 있었다. 또 수군이 생산하는 소금과 지방관이 설치한 관염분(官鹽盆)에서 생산하는 소금도 포함되었다.

공염은 염분의 소유 관계, 귀속처에 따라 그 용도를 달리하였다. 정부에서는 염간이 납부하는 공염과 경기·충청·황해도 일대에서 거두는 세염(稅鹽)만을 국용염으로 활용하였다. 다른 도의 세염 등은 지방 각관에 설치한 염창으로 수송하여 곡물이나 면포와 교환하였다. 그리하여 곡물은 군자를 보충하였고, 포목은 염세포의 형태로 중앙 재정에 충당하였다. 반면 수군을 통해, 혹은 관분에서 생산된 소금은 지방 재정의 형태로 쓰였다. 구황염의 경우 진휼 등의 용도로 이용하고 그 나머지를 군자에 보충하였다.

국용염과 구황염을 제외하면, 정부는 확보한 공염을 곡식이나 포와 교환하는 방식으로 처분하였다. 공염이면서 상품으로 유통시키는 소금이었다.

② 조선 정부는 소금의 생산과 유통에 직접 간여하지 않는 것을 기본적인 정책 방향으로 하였다. 그러나 소금에서 생산되는 이익이 매우 컸고, 그것을 국가 재정으로 활용할 때의 효과를 무시할 수 없었다. 이 때문에 대규모 흉년이나 임진왜란·병자호란 같은 비상시에 정부는 재정 압박을 해결하기 위해 소금 생산과 판매에 직접 간여하기도 하였다. 그러나 이 제도는 엄밀한 의미의 전매제는 아니었다. 이러한 제도를 시행할 때에도 사염의 제조와 판매는 허용하였다. 의염법은 관에서 소유하고 있는 염분의 생산과 판매를 국가가 관리하는 방식이고, 염철사의 파견이나 공염장 운영은 서산이나 태안·김해와 같이 특정 지역 소금의 생산과 판매를 국가에서 직접 관장하는 방식을 일컫는다.

변천

① 도성에서 정부가 방출하는 공염은 헐값에 방매한다는 원칙에도 불구하고 유통과정상의 폐단 때문에 민간의 소금 교역보다 기피되었다. 지방 각처에서 전개하던 공염의 교역도 통상 강제로 떠맡기는 억매가 일반적이었다. 특히 교통 사정으로 인해 관염 의존도가 높은 내륙 지방일수록 억매는 더욱 큰 폐단이 되었다. 이 때문에 소금 유통에서 차지하는 비중도 사염이 공염을 압도하게 되었다.

② 의염법 시행이나 명지도 공염장 운영은 국가가 백성들과 이익을 다투는 제도라 하여 모두 비판받았다. 실제 운영과정에서 부정이 잦았고, 또 공염을 억매하는 등의 폐단이 나타났다. 이 때문에 공염제는 그 재정적 효과에도 불구하고 오래 유지되지 못하였다. 이후 조선 정부의 염업정책은 염분에 대한 세금이 국가에 귀속되지 않고 궁방·아문이나 권세가에게 돌아가는 것을 차단하고, 그 세액을 중앙 재정으로 흡수하는 방향으로 나아갔다. 이러한 조선후기 염업정책의 최종 귀결이 균역법의 해세조(海稅條)였다.

참고문헌

• 박평식, 『조선전기 상업사연구』, 지식산업사, 1999.
• 강만길, 「조선시대 공염제도고-명지도 염장을 중심으로」, 『사학지』, 단국대학교 사학회, 1984.
• 김호종, 「조선후기 염업사연구」, 경북대학교 사학과 박사학위논문, 1988.
• 김훈식, 「조선초기 의창제도연구」, 서울대학교 국사학과 박사학위논문, 1993.
• 이욱, 「조선후기 어염정책 연구」, 고려대학교 박사학위논문, 2002.