통감부

통감부(統監府)

정의

1906년 2월 설치되어 1910년 8월 주권의 상실과 더불어 조선총독부가 설치될 때까지 4년 6개월 동안 한국의 국정 전반을 사실상 장악했던 식민 통치 준비기구이다.

개요

19세기 중엽 서구 열강들은 경쟁적으로 아시아 특히 중국과 일본의 문호를 개방시켜 자신들의 세력 확보에 전념하였다. 이러한 상황에서 일본은 중세적 막부사회(幕府社會)에서 근대적 자본주의사회로 전환하게 되었다. 그러나 일본은 막부사회를 주도해 왔던 사족(士族)들의 불만, 즉 자본주의적 사회로 전환되면서 분출된 사족들의 불만을 해소해 메이지정부(明治政府)의 안정을 기해야 하는 문제에 봉착하였다.

또 자본주의 사회의 지속적인 발전을 위해서는 지리적인 한계를 극복하고, 국제사회에서 그들의 지위를 상승시켜 열강들에 의한 손실을 보충해야 하는 문제도 해결해야 하였다. 당시 일본 지도자인 기도 다카요시(木戶孝允)는 “일본의 국위를 선양하기 위하여 대륙으로 진출하지 않으면 안되고, 그 제1보가 조선을 경영하는 것이다.”라고 그의 일기에서 강조하고 있다.

이러한 배경 하에서 대두된 것이 중국대륙 침략정책이다. 그 첫 단계가 한국을 침략하는 이른바 정한론(征韓論)주1으로, 일본은 당면한 국내외 문제들을 해결하기 위해서는 한국 지배가 필수적임을 인식하고 있었다. 러시아의 남하정책에 자극된 일본 외무성은 1870년 4월 「대조선정책3개조(對朝鮮政策三箇條)」를 서둘러 확정하였다. 1876년 2월 26일에는 운요호사건(雲揚號事件)을 의도적으로 일으켜 조일수호조규(朝日修好條規)를 조인, 강압적으로 한국의 문호를 개방시켜 한반도 침략의 교두보를 마련하였다.

그러나 일본으로서는 한국에서의 이익에 보다 적극적일 뿐 아니라 종래부터 종주국으로서의 위치를 유지해 왔던 청국주2을 한반도에서 배제시키는 것을 무엇보다 먼저 해결해야 했다. 이에 1894년 청일전쟁을 일으켜 한반도에서 청국 세력을 축출하여 당초 목적인 대륙침략정책 실현의 제1차 장애물을 제거하였다.
나아가 일본의 성장은 곧 극동 아시아에서의 자신들의 이익을 위협하는 결과를 초래할 것으로 판단하였다.

이러한 열강들 중에서 태평양에로의 진출에 적극적인 러시아가 가장 민감하게 반응해서 독일 · 프랑스와의 3국 간섭주8으로 일본의 대륙 침략을 저지하였다. 이에 일본은 러시아의 태평양 진출을 적극 견제하려는 영국의 외교적 · 재정적인 보장을 획득하고, 나아가 영국을 통한 미국 · 독일 · 프랑스의 중립을 보장받은 후, 한반도가 그들의 국운이 걸린 사활의 지역이라는 인식 하에 1904년 러시아에 선전포고를 하였다.

러일전쟁이 일본의 승리로 종전되면서 한반도에서 러시아 세력마저 배제시킨 일본은 이제 다른 열강들의 간섭 없이 한반도에 대한 지배권을 독점적으로 그리고 완전하게 확보할 수 있었다. 이에 일본은 자신들의 독점권을 제도적으로 보장하고, 대내외적으로 공시해 열강들의 한반도에 대한 간섭을 배제하기 위해 통감부를 설치하기에 이르렀던 것이다.

활동내용

청국과 러시아의 세력을 한반도에서 축출한 일본은 1904년 5월 31일 내각에서 한국에 대한 보호권 확립을 내용으로 하는 대한방침을 결정했다. 이러한 방침은 1905년 4월 8일과 10월 27일에 보다 구체화되었다. 11월 9일 서울에 도착한 이토 히로부미(伊藤博文)주3의 진두 지휘 하에 11월 17일 한국의 박제순(朴齊純)과 일본의 하야시 곤스케(林權助)주4 사이에 5개 항의 제2차 한일협약을 강제 체결하였다. 이 조약으로 한국의 외교권은 일본에 박탈당하고 통감부의 통감에 의해서 외교사무가 대행되었다. 특히 일본의 외교대표자 및 영사가 외국에서 한국 신민의 이익을 보호한다고 규정해 사실상 한국은 주권 상실의 상태가 되었다.

1905년 11월에서 1906년 3월 사이에 청국 · 영국 · 미국 · 독일 · 프랑스 · 이탈리아 등의 주한외국 공관이 한국에서 철수해 영사관으로 대체되었다. 뒤이어 12월 15일자로 한국의 재외공관마저 폐쇄시켰다. 이로써 모든 외교적 방법이 단절되어 한국은 국제적으로 완전히 고립되었다. 이에 따라 한국의 외교 사무를 담당하였던 외부(外部)는 1906년 1월 17일자로 폐지되고 의정부 외사국(外事局)으로 격하되었다.

1905년 12월 20일 통감부 및 이사청관제(理事廳官制)가 공포되어 주한일본공사관은 1906년 1월 31일로 자연히 폐쇄되었다. 1906년 2월 1일에 통감부가 서울에 설치되고 초대 통감으로 이토가 부임해주5 이른바 시정개선이라는 명분으로 한국 국정 전반을 지휘, 감독하면서 한국의 통치조직을 체계적으로 해체시켜 갔다.

2월 1일 통감부 및 부속 관청을 개설할 당시에는 통감 이토를 비롯하여 총무장관에 스루하라 사다키치(鶴原定吉), 농상공무총장에 기우치 주시로(木內重四郞), 경무총장에 오카키 시치로(岡喜七郞)가 임명되었다. 그리고 통감부 설치 이전 일본 정부의 추천에 의해서 한국 정부의 발의로 고용된 한국 정부의 고문은 통감의 감독을 받게 되면서 보좌관 · 교관 또는 기타의 명분으로 각 부(部)에 배속되었다. 특히, 한국의 재무 · 경무에는 최다수의 일본인을 고용 배치하여 마치 일본 내각과 흡사하였다. 이렇게 일본은 통감부를 통해 한국의 각 부와 국(局)에 일본인들을 임용해 한국의 내정을 완전히 장악하여 실질적인 통치권을 행사했던 것이다.

그런데 1907년 7월에 통감부의 조직과 정책에 상당한 변화를 초래하는 사건이 발생하였다. 이른바 헤이그특사사건이다. 일본은 이 사건을 한일신협약의 위반이라면서 일본에 대한 배신행위로 규정하고, 한국을 보다 강력히 지배하기 위한 계기로 이용하였다. 메이지 40년(1907) 7월 12일자 일본 외교문서에는, 사이온지 긴모치(西園寺公望) 총리대신이 현재의 기회를 잃지 말고 한국 내정에 관한 전권을 장악할 것을 지시한 극비의 대한처리요강안이 있다. 이 처리요강에는 한국에 대한 조치로 3가지 안이 제시되어 있다.

이후 통감부의 조직개편 작업은 계속 진행되어 1910년 8월 이른바 한일합방의 준비 조직으로서의 기능을 다할 수 있도록 하였다. 이렇게 설치된 통감부의 권한은 통감의 지위와 권한을 통해 파악할 수 있다. 통감의 지위와 권한은 통감부 및 이사청관제에 명확히 규정되었는데, 통감은 친임관(親任官)주6으로서 천황에 직접 속한 천황권의 대행자였다. 통감을 천황에 직속한 관리로 규정한 것은 통감 통치의 비중이 일본의 정책에서 최상위라는 뜻이기도 하다.

통감이 천황의 대권을 대행하도록 한 것은 한국을 사실상 일본의 통치권이 미치는 지역으로 간주해 한국의 국권을 실질적으로 탈취한 것을 의미하기도 한다. 통감은 일본을 대표함은 물론, 한국에서 외국영사관 및 외국인에 관계되는 사무를 통할하도록 하였다.

한국의 안녕과 질서 유지라는 명분으로 한국 수비대 사령관에게 병력 사용을 명할 수 있도록 하여(제4조), 통감 통치에 대한 한국민의 저항을 무력으로 탄압할 수 있었다. 그리고 통감은 행정 사무의 집행을 한국 정부에 요구할 수 있고, 또는 집행 후 한국 정부에 통보할 수 있도록 하여(제5조), 통감은 언제든지 한국의 국정을 직접 장악할 수 있었다. 특히, 일본인 외에 타국인 고용은 통감의 승인 또는 동의가 있어야 한다는 까다로운 제한 조건을 두어(제6조), 그 결과 1907년 이후에는 일본인 외의 외국인을 단 1명도 한국의 내정에 임용되지 못하고 일본인만 1909년 말까지 약 2,700여 명이 임용되었다.

이러한 통감의 권한은 강제성을 수반하지 않고는 행사할 수 없었다. 이 때문에 통감에게 1년 이하의 금고형과 200원 이내의 벌금형을 가할 수 있는 사법권까지 부여되었다.(제7조) 아울러 해당 관청에서 발하는 명령 또는 처분을 정지 또는 취소할 수 있는 권한이 있으며, 각 부의 관리를 감독하고 그의 진퇴를 전단할 수 있는 것도 물론이다(제8조).

한국 정부가 고등 관리를 임면할 때도 통감의 동의를 반드시 받아야 할 것을 규정해 인사권까지 통감의 권한으로 귀속되었다. 이 밖에도 법령 및 처분의 심사, 식산 및 금융, 종교 및 교육에 이르기까지 실로 한국 국정 전반에 걸쳐 통감의 권한이 미치지 않는 곳이 없었다. 1907년 7월 한일신협약이 체결된 이후에 통감의 권한은 보다 조직적으로 강화되었다. 통감은 통감 관저에서 한국 대신들의 정기 또는 임시회의를 주재해 한국의 시정 개선이라는 명분으로 통감의 뜻을 통고해 집행을 강요하였다.

또한 한국의 각 지방에서 일본인들의 활동과 이익을 보장하고, 나아가 지방행정을 장악해 한반도 전역을 지배하기 위해 이사청을 설치, 운용하였다. 처음에 이사청은 주로 개항지를 중심으로 과거부터 일본인들의 이해관계가 밀접했던 일인 거주지에 설치되었다.

1906년 2월 1일 통감부 개설 당시는 부산 · 마산 · 군산 · 목포 · 경성(鏡城) · 인천 · 평양 · 진남포 · 원산 · 성진 등 10개 소에, 8월에 대구, 11월에 신의주, 그리고 1907년 12월에 청진에 설치하여 모두 13개 소의 이사청을 설치하였다. 특히, 대구 이사청을 제외하고는 이사청 모두가 개항지 도시에 설치되어 있어, 이사청이 경제활동을 하는 개항지의 일본인을 보호하고자 하려는 의도에서 설치되었음을 알 수 있다.

이사청으로 한국 내 기반이 보다 안정된 시기인 1906년 9월 26일에는 한국 내의 지방 폐정을 쇄신한다는 명분으로, 이사청 관할 구역 내에 지청을 설치하였다. 구역을 세분화하면 관할을 보다 철저히 할 수 있어 지방 지배를 확고하게 할 수 있기 때문이다. 1906년 11월 「이사청지청 집무규정」과 「한국지방시정에 관한 이사관 집무규정」을 발표하고, 아울러 이사청지청의 명칭과 위치, 그리고 관할 구역을 정해 한반도 전역의 구석구석까지 세력을 침투시켰다. 1906년 11월 18일 경성 이사청 관할 수원 지청을 시발로 해서 해주 · 공주 · 전주 · 광주 · 진주 · 함흥 · 경성 지청을 설치하고, 1907년 6월에는 충주지청과 신의주 지청, 그리고 7월에는 청진 지청을 설치하였다.

1908년 12월로 각 지청은 모두 폐지되었는데, 이는 1908년 한일신협약의 체결로 일본인이 한국의 모든 행정을 장악했기 때문에 지청의 기능을 대신할 수 있었기 때문이다. 이사청이 개항지를 중심으로 설치된 반면, 이사청 지청은 거의 대부분 통치상 필요한 내륙의 지방 도시에 설치되었다.

통감부는 영토귀속 문제에도 간여해 그들의 대륙침략정책에 활용하였다. 한국과 청국 사이에 귀속 문제로 장기간 정치적 현안으로 대두되어온 간도 문제에 개입, 그 영유권을 청국에 양여해 대륙 침략의 발판을 마련하였다. 일본은 간도 지방의 확보는 대륙 침략의 거점 마련에 필수적이라는 것을 이미 인식하고 있었다. 그러나 간도 문제에 개입해서 초래될 국제 여론을 의식하여, 한국의 외교권을 대신하는 통감부를 앞세워 일을 추진했던 것이다.

한국에서 통감부의 통치가 강화될수록 국민의 저항도 다양하게 전개되었다. 언론을 통해 한국 침략에 대한 부당성을 폭로하거나, 무력으로 직접 저항하기도 하고, 또 경제적으로 국채보상운동을 벌이기도 했다. 이러한 한민족의 저항을 통감부는 헌병 · 경찰 · 군의 무력을 동원한 탄압, 한국민에 대한 회유, 분열책 등 다양한 방법으로 억압하였다.

처음에는 한국 정부를 전면에 내세워 친일 · 반일 세력의 대립을 교묘하게 이용해 한국민족의 분열을 획책하였다. 그러나 1907년 한국군의 해산과 고종의 강제 퇴위를 계기로 반일 세력이 크게 강화되고 무장화되자, 통감부는 군과 경찰을 전면에 내세워 탄압했다. 이러한 무력적인 탄압 정책이야말로 통감부의 가장 본질적인 역할로, 1906년 7월의 「한국주차군사령부조례」에서 그 근거를 찾을 수 있다. 한국주차군사령관을 육군 대장 또는 중장으로 하여 통감의 명을 받아 용산 · 평양 등 치안유지상 필요한 주요 지역에 배치하였다.

초기에는 한국주차군과 헌병고문경찰만으로도 진압이 가능했으나, 1907년 이후 한국민의 저항이 거세지면서 급기야 일본에서 보병 제12여단을 파견해야 했다. 한일신협약의 체결로 해산된 군대가 의병과 합류해 반일전투 무장화를 가속화시켰기 때문이다. 메이지 39년(1906)의 『시정연보』 치안에 관한 기록도 이러한 상황을 “대오를 이루고 전술 방법과 사격술을 습득해 그 저항력이 완강하였다.”고 하고 있다.

이렇듯 통감 통치에 대한 한국민의 저항이 강해지면서 일본인 사상자가 급증하자, 통감부는 보다 조직적이고 계통적인 탄압을 위해 한국주차군사령관 하세가와의 지휘 아래, 순수 경찰 임무를 위한 경찰과 탄압을 목적으로 하는 수비대와 헌병의 이원적인 조직을 구성하였다. 이리하여 종래 6분대 37관구 441분견소 9파견소의 헌병대를 1908년 1월에서 4월 사이에 51관구 442분견소 13파견소로 확대 배치하고, 헌병장교 2,347명 보조원 4,234명을 두었다.

1907년 7월에는 신문지법을 공포해 한국인이 발행하는 한글 신문은 반포 전에 통감부의 검열을 받게 하였다. 또 신문 발행도 통감의 허가제로 하고, 정간 · 압수 외에도 징역 3년 이하 벌금 300원 이하까지의 형벌을 가할 수 있도록 하였다. 1908년 4월에는 외국인이 한국에서 발행하는 신문이나 한국인이 외국에서 발행하는 신문까지도 규제하였다. 1908년 통감부가 압류 · 발매 · 반포 금지시킨 신문의 종류와 횟수는 5종의 신문, 65회의 반포 금지, 6만9098매의 압류에 이르렀다.

이보다 앞서 통감부는 1907년 7월 보안법을 제정, 공포하여 한국민의 행동까지 통제하고자 하였다. 결사의 해산(제1조), 군집의 제한과 금지(제2조), 정치적으로 불온하다고 인정되는 자의 주거지로부터의 퇴거(제4조) 등을 규정해, 한국민의 기본적인 인권까지 유린하였다. 이로 인해 8월에는 보안법 위반이라는 명분으로 몇 개의 애국단체가 해산되기도 하였다.

이러한 권한과 지위의 통감부 성격은 1910년에 설치된 총독부와 비교하면 보다 명확해진다. 일본은 1910년 9월 30일 총독부 및 소속 관서의 관제를 공포하고, 조선총독부에 총독을 친임관으로 하여 육해군대장을 충임시켰다. 이는 통감 통치를 그대로 이어받으면서 보다 강화시킨 것이었다.

또, 총독을 일본 천황의 직속 관료로 하고 필요할 경우 조선 주둔 육군부대 및 해군방비대를 사용할 수 있게 해서 총독의 지위와 권한을 통감과 동일하게 하였다. 그리고 총독부 및 소속관서관제 제2조에는 총독은 제반의 정무를 통할하고 내각총리대신을 경유해 상주하고 재가를 받도록 되어 있어, 일본에서의 지위도 통감과 동등하였다.

제3조에는 조선에서 법률을 요하는 사항은 칙재(勅裁)주7를 얻은 명령으로 규정하도록 하여, 한국의 식민통치에 필요한 명령을 발할 수 있는 권한도 통감과 동일했다. 제4조에는 총독이 징역 · 금고 · 구류 및 벌금을 가할 수 있는 사법권, 제6조의 관리임면 · 서훈권 등이 모두 통감과 동일했다. 이처럼 총독은 권한의 측면에서만 보아도 통감의 그것과 상이하지 않아, 총독은 통감의 위치를 계승, 강화한 것이라 할 수 있다.

총독부는 총독관방 및 총무 · 내무 · 탁지 · 농상공 · 사법부의 5부와 소속 관서를 두고 있었다. 이들 각 기관들은 통감부 시대에 이미 조직, 운영되어 오던 것이거나 더욱 세분화하고 강화한 것에 불과할 뿐이다. 통치 방침에 있어서도 헌병경찰을 통한 무력책과 회유, 분열책의 양면 정책을 실시했기 때문에 통감부와 근본적인 차이가 없다.

이와 같이, 총독부는 이미 1906년에 설치된 통감부를 통해 한국의 모든 분야에 걸쳐 단계적인 시험 통치를 거친 후 설치된 식민 통치 준비기구라 할 수 있다. 요컨대, 통감부는 총독부의 무단통치를 위한 시험적 단계에 있던 기관으로 1910년 이후의 일제 식민통치의 기본 골격을 형성했던 것이다.

고종황제의 퇴위

• 통감부 설치 초기에 고문통치를 통해 정부와 내각을 어느 정도 장악하게 되었으나, 광무 초기를 중심으로 강화된 대한제국 황제의 권한과 궁내부의 권한을 완전히 차단할 수는 없었다. 일본은 이러한 상황에 대해 끊임없는 불만을 드러내며 황제권에 대한 해체를 시도했고, 고종황제는 친일 내각의 붕괴를 시도하여 서로 간의 갈등이 증폭되었다.
  

• 통감 이토는 1907년 5월 22일에 박제순 내각을 해체하고, 고종의 퇴위를 주장한 이완용을 참정대신으로 발탁했다. 나아가 6월 14일에는 갑오개혁 및 을미개혁 이후에 꾸준히 시도해오던 ‘내각 관제’를 발포했다. 일본의 내각을 모델로 한 새 관제에서 내각총리대신은 의정부의 참정대신에 비해 훨씬 더 많은 권한을 가지게 되었는데, 이는 황제권의 제한을 위한 것이었다.
  

• 곧이어 일본은 헤이그 밀사 파견으로 정치적 입지가 좁아진 고종의 퇴위를 단행했다. 1907년 7월 19일에 고종의 황태자 대리 조칙이 발표되었고, 일제는 7월 20일에 양위식을 진행하여 대리가 아닌 양위로 몰아갔다. 이와 함께 고종과 순종의 격리, 병력의 증강 등을 통해 정국의 경색을 가져왔고, 7월 24일에는 제3차 한일협약, 이른바 정미7조약의 체결을 강요했다.
  

해체

• 통감부는 고종 폐위와 정미7조약 체결 등에 일본군부의 지원하에 활동하던 일진회를 이용하였으나, 의병 항쟁 등 전국적인 반일 운동이 거세지자 일진회가 반일운동의 목표로 대두되면서 부담을 느끼고, 거리를 두기 시작했다. 이러한 과정에서 이완용이 권력에 핵심에 서는 것에 반발한 송병준은 이토 히로부미를 한국 병탄에 소극적이라고 비난하면서, 일본 내의 강경파나 병합 급진론자에게 접근하기 시작했다. 일본 내의 강경파는 이토의 정책이 온건해 헤이그 밀사사건 등이 일어났으며, 병탄만이 이러한 상황의 대책이라고 주장했다.
  

• 그러나 이토는 한국에는 자신이 적임자라며 정책을 고수했고, 송병준을 내부대신으로 전임하는 등의 방법을 동원했다. 그러나 우치다 료헤이 등의 지원을 받은 송병준은 내각에서 사퇴하여 본격적으로 병탄 운동을 벌이겠다고 주장하였으며, 일진회의 이완용 내각에 대한 불만도 고조되었다. 결국 일진회장 이용구는 1908년 9월에 일본으로 건너가 이토의 경질과 함께 병탄을 호소하였다.
  

• 야마가타 아리토모 등은 이토의 경질에 찬성해 이토에 대한 여론이 악화되었으나, 이토가 귀국한 후 정계로 복귀할 것을 우려한 총리 가쓰라 다로는 찬성파에서 이토의 유임을 주장하는 등 경질은 난항을 겪었다. 이토는 위기에 닥치자 1909년 4월 10일에 가쓰라 총리와의 회합에서 병탄의 단행에 이의가 없다고 표명하여 여론의 전환을 도모했다. 하지만 여론의 악화를 이기지 못한 이토는 6월 14일에 부통감 소네 아라스케에게 통감직을 넘기고 일본으로 귀국했다.
  

• 결국 친일파세력인 일진회의 한국 병합 촉진 운동은 더욱 가속화되었다. 일진회는 지속적으로 한일병탄을 탄원하였으나 이는 자신들의 안위를 위해 당시 절대 다수의 한국인들의 의사를 왜곡한 것에 불과하였다. 1909년 10월에는 안중근이 이토를 사살하면서 이토의 동양평화론이 일본 제국주의가 주변 국가를 침략하는 것을 합리화하는 거짓 평화론이라 주장하였다. 게다가 병탄 가속화시에 주도권을 잃는 것을 우려한 이완용 내각도 일진회를 방해하기 시작했다. 이에 일진회는 12월 4일에 일한합방성명서를 발표하고, 한국 황제와 총리대신, 통감에게 합방청원서를 전달했다.
  

• 1910년 5월 30일에 일제는 육군대신 데라우치 마사타케를 한국통감으로 겸임시키고, 한국 병탄을 진행시켰다. 6월 30일에는 유명무실하던 한국 경찰을 일본 한국주재군 헌병대에 통합시켜 폐지하였다. 7월 23일에 한국에 도착한 데라우치는 8월 16일에 이완용과 함께 병탄 늑약 체결을 진행시켰다. 8월 18일에는 별다른 수정 없이 병탄늑약안이 한국의 각의를 통과했고, 8월 22일에는 형식적인 어전회의에서 이완용이 전권위원으로 임명되어 같은 날 한일 병합 조약이 강제로 조인되었다. 그리고 8월 29일에 병합 조약이 공포되었다.