호남대동(湖南大同)

조선후기 전라도의 공물과 잡역 문제를 개선하기 위하여 1결당 쌀 12두를 수세하던 세법.

개설

조선왕조는 국가 재정을 운영하기 위하여 백성들로부터 전세(田稅)·공물(貢物)·진상(進上)·잡역(雜役)·군역(軍役) 등을 수취하는 부세(賦稅)제도를 운영하였다. 그중에서 가장 큰 비중을 차지하던 공물은 왕실과 중앙 각사(中央各司)의 운영을 위한 식재료·생활용품·사무용품 등 필요한 각종 물품을 제공하는 역할을 하였다. 공물은 각 지방에서 생산되는 토산물을 분정(分定)하는 이른바 ‘임토작공(任土作貢)’의 원칙에 따라 징수되었다. 그러나 임진왜란 이후 지역별 공물 분정의 불균(不均) 문제가 심화되었고, 공물에 대한 값을 쌀로 주고 대신 납부하게 하는 방납(防納)이 성행하였다. 그런데 방납 행위가 백성들에게 경제적으로 큰 피해를 주면서 조정에서는 공납제(貢納制) 전반의 개혁을 모색하였다. 조정에서는 현물로 납부하던 공물을 모두 쌀로 납부하게 하고, 서울에서 공인(貢人)들을 통하여 필요한 공물을 조달하는 대동법(大同法)을 시행하였다.

제정 경위 및 목적

조선초기 정비된 공납제는 시간이 지나감에 따라 여러 가지 한계점을 드러냈다. 우선 지역의 토산물을 부과하는 방식이었던 임토작공의 원리가 자연조건과 생산 환경 변화 등으로 인하여 제대로 지켜지지 못하였다. 이로 인하여 일부 지역의 백성은 토산물이 아닌 물종을 마련하기 위하여 다른 지역에서 구매해야 했다. 뿐만 아니라 지역에서 산출되는 토산물이 부과된 경우라도 모든 농민이 해당 물품을 취급하는 것은 아니었기 때문에 그 안에서도 부세(賦稅) 불균이 발생할 수밖에 없었다. 한편, 분정된 공물을 중앙에 납부하였다 하더라도 검수 과정에서 물품의 품질을 문제 삼아 퇴짜를 놓는 점퇴(點退)가 빈번하게 발생하면서 농민들의 공물 부담은 더욱 가중되었다.

이와 같은 문제에 봉착하자 지방 사회 내에서는 자체적으로 쌀이나 콩을 방납(防納)업자에게 지급하고 분정된 공물을 대신 마련하여 납부하게 하는 방식이 성행하였다. 이때 방납업자는 방납 과정에서 발생하는 시세 차익을 얻었다. 방납이 공물 납부의 보편적인 방식으로 자리 잡으면서 지방의 관아에서 일률적으로 농민들에게 쌀을 징수하고, 이를 통하여 군현에 부과된 공물을 방납하여 중앙에 납부하는 이른바 사대동(私大同)의 형태가 등장하였다. 사대동은 농민이 개별적으로 방납하는 것보다 수월한 방식이었지만, 군현의 관리와 방납업자가 결탁하여 방납가(防納價)를 높게 부과하는 등의 문제가 발생하였다.

조정에서는 17세기 초반 전국적으로 이미 관행이 되어 버린 사대동을 공식화하면서도 군현과 방납업자가 결탁하여 발생하는 문제를 해결하기 위한 방안을 모색하였다. 그 결과 지방군현에서 운영하던 사대동을 중앙정부가 대행하기로 하고 이를 주관할 기관으로 선혜청(宣惠廳)을 설치하면서 대동법을 시행하였다. 대동법이 시행되면서 농민들은 결당 부과된 공물가(貢物價)를 쌀이나 면포 등으로 선혜청에 납부하기만 하면 공물 부담에서 벗어날 수 있었다. 특히, 기존에 분정되었던 공물의 시세와는 상관없이 일률적으로 같은 결당 부과액을 책정하였기 때문에 지역별 부세 불균을 크게 완화할 수 있었다.

대동미(大同米)가 선혜청에 납부되면 선혜청은 각 물품별로 정해진 공인(貢人)들을 통하여 필요 물품을 왕실과 각사(各司)에 공급하였다. 이러한 방납 과정을 중앙관청인 선혜청과 공인이 주도하면서 농민들은 현물 납부 과정에서 발생하였던 점퇴의 문제에서도 벗어날 수 있었다.

내용

대동법은 기존 현물(現物)로 부과하던 공물을 토지 결당 일정액의 쌀이나 면포 등으로 부과하는 방식이었다. 부과되는 물종은 해읍(海邑)과 산군(山郡)에 따라 구분되었는데 해읍의 경우 쌀이 부과되었고, 산군에서는 면포(綿布)가 부과되었다. 전라도는 대동법 시행 초기 1결당 춘등(春等) 6두, 추등(秋等) 7두로 도합 1년에 쌀 13두가 부과액이었으나, 1666년(현종 7)부터 세율을 조정하여 1결당 쌀 12두로 고정되었다(『현종개수실록』 6년 12월 27일). 산군의 경우 초기에는 매 결당 1년에 면포와 삼베 1필(疋) 18척(尺)이 부과되다가 이후 면포와 동전을 절반씩 부과하는 것으로 변경되었다.

전라도의 대동미 규모는 시기별로 부과액과 전결수가 변화하면서 약간의 차이가 있지만 『전남대동사목(全南道大同事目)』에 기록된 계획에 따르면 1662년(현종 3)을 기준으로 출세실결(出稅實結) 169,771결에서 1결당 쌀 13두를 부과하였을 경우 모두 147,134석을 징수할 수 있었다. 징수된 대동미는 크게 서울로 상납하는 상납미(上納米)와 지방 재정을 위하여 지방에 남겨 둔 저치미(儲置米)로 구분되었다. 이 중 상납미는 61,218석이었으며, 저치미는 85,916석이었다.

각각 대동미의 용도는 다음과 같다. 우선 상납미(上納米)는 선혜청 창고에 보관하면서 왕실과 중앙 각사에서 공물이 필요할 때마다 공인들에게 공가(貢價)를 지급하고, 각종 역가(役價)를 지급하는 데 사용되었다. 구체적으로 용도를 살펴보면, 중앙 28사(司)의 원공물(元貢物), 전세조공물(田稅條貢物), 호조작지가(戶曹作紙價), 기인(其人), 호조주인(戶曹主人) 등의 역가(役價), 세폐(歲幣), 각종 진상가(進上價) 등이 있었다.

저치미는 크게 지방관아의 관수미(官需米), 유청지지(油淸紙地), 잡물가(雜物價), 사객지공미(使客支供米), 감사지공미(監司支供米), 월과군량(月課軍粮), 군기가(軍器價), 선박의 개조(改組)·개삭(改槊) 비용, 춘추습조시호궤비(春秋習操時犒饋費), 쇄마가(刷馬價), 조선호송대장(漕船護送代將) 및 제도수토시대장요미(諸島搜討時代將料米), 양영(兩營)에 납부할 전죽(箭竹)을 벨 때 사격(沙格)들의 양료(粮料), 문무시소설장비(文武試所設場費), 제주(濟州) 공마(貢馬)·분양우마(分養牛馬) 견군가(牽軍價) 및 고실가(故失價) 등으로 사용되었다.

한편, 중앙으로 상납된 대동미는 선혜청에 소속된 여러 창고들을 통하여 지역별로 구분하여 관리되었다. 전라도의 대동미의 경우 호남청(湖南廳)이 별도로 설치되어 도내 대동미와 공물가 업무를 전담하였다. 호남청에는 도제조(都提調) 3명·제조(提調) 3명·낭청(郎廳) 1명·산원(算員) 1명·서리(書吏) 4명·창고직(倉庫直) 3명·사령(使令) 3명·수직군사(守直軍士) 3명 등의 관원이 소속되었다.

변천

대동법은 1608년(광해군 즉위년) 경기 지방으로부터 시행되기 시작하여 전국으로 확산되었는데, 전라도는 경기에 이어 전국에서 두 번째로 강원도·충청도와 함께 1623년(인조 즉위년)에 시행되었다. 그러나 충청도와 전라도의 대동법은 3년이 지난 1626년(인조 3)에 지주(地主) 및 부농(富農)과 반대파 관료들의 지속적인 요구로 인하여 폐지되었다. 이후 시행에 대한 찬반 논의가 오랫동안 지속되었고, 마침내 1658년(효종 9) 전라도 연해(沿海) 지방에 한하여 대동법이 복구되었다. 산군 지역의 경우 1662년(현종 3) 대동법이 복구되었으나 백성들이 불편해한다는 이유로 1665년(현종 6) 다시 폐지되었다. 그러나 대동법을 폐지한 후 오히려 백성들이 더 불편해하고 원성이 높아지자 현종이 즉각 복구를 지시하여 이듬해인 1666년(현종 7)부터 대동법이 시행되었다. 산군 대동법을 시행하면서 연해 지역의 부과액도 결당 1두가 감액되어 12두로 고정되었다. 변경된 호서대동법은 이후 갑오개혁으로 대동법이 폐지되는 조선말까지 그대로 유지되었다.

참고문헌

• 『승정원일기(承政院日記)』
• 『비변사등록(備邊司謄錄)』
• 『만기요람(萬機要覽)』
• 『탁지전부고(度支田賦考)』
• 『호남대동사목(湖南大同事目)』
• 『호남영사례(湖南營事例)』
• 『호남청사례(湖南廳事例)』
• 金玉根, 『朝鮮王朝財政史硏究』 Ⅲ, 일조각, 1988.
• 이정철, 『대동법, 조선 최고의 개혁』, 역사비평사, 2010.
• 최주희, 『조선후기 宣惠廳의 운영과 中央財政構造의 변화-재정기구의 합설과 지출정비 과정을 중심으로-』, 고려대학교 박사학위논문, 2014.
• 한영국, 「湖南에 實施된 大同法(一), (二), (三), (四·完)-湖西 大同法과의 比較 및 添補-」, 『역사학보』 15·20·21·24, 역사학회, 1961.