지계(地契)

개항 이후 조계지의 외국인 거류민과 대한제국 때 일부 군현의 개인에게 발급한 근대적인 토지소유권 공인 문서.

개설

지계란 정부가 개인에게 발급한 토지문서로서 근대적인 토지소유권을 공인한 문서였다. 지계 발급제도는 개항 이후에 조계지를 중심으로 처음 시행되었다. 주된 기능은 정부가 조계지와 그 주변에 거주하는 외국인의 토지소유권을 공인하는 것이었다. 하지만 외국인의 토지소유를 조계지와 그 주변으로 한정시키는 순기능도 하였다. 대한제국기에는 그 장점이 널리 인정되어 근대적 가사소유권 공인제도인 가계(家契) 발급제도와 근대적 토지소유권 조사사업인 광무양전으로 계승되었으나 러일전쟁기에 일본의 방해로 중단되었다.

내용 및 특징

조선의 토지소유권 관리제도는 정부의 토지대장과 개인 간에 작성된 각종 토지문서가 상호 연계하여 완결되는 이원적 체계였다. 토지대장과 토지문서 어느 한 가지만으로는 토지소유권을 입증할 수 없었다. 정부의 토지대장은 애초에 개개인의 토지소유권을 관리하기 위하여 작성된 것이 아니고, 수세 대상지를 파악하기 위한 것이었다. 따라서 개인의 토지소유권은 민간에서 작성한 토지문서에 의존하였으며, 민간의 토지문서는 정부의 토지대장 기록을 근거로 작성되는 복잡한 구조였다.

개항 이후 형성된 조계지와 그 주변 지역에 대하여 정부는 외국인의 토지소유권을 공인하기 위한 새로운 장부 체계를 마련하였다. 이를 기초로 소유권과 관련된 제반 사항과 변동 사항을 등록하고, 개인에게 지계로 불리는 공인 문서를 발급해 주었다. 개인은 발급받은 지계를 근거로 토지소유권을 보호받았고 토지소유권은 정부의 배타적인 관리 체계에 들어갔다. 조계지의 지계 발급은 열강의 압력에 의해서 외국인의 조계지 토지소유를 허용하는 것이었지만, 외국인의 토지소유가 조계지 이외의 내륙으로 확산되지 않도록 한정하는 역할도 하였다. 그 이후 점차 외국인의 토지잠매가 내륙으로 확대되었다. 대한제국은 이를 근본적으로 해결하기 위하여 전국을 대상으로 토지조사와 지계 발급을 추진하였으나 일제의 반대로 실패하였다.

변천

조선후기 들어서 토지소유권 관리제도를 개혁하자는 여론이 일어났다. 하지만 개항 전까지는 옛 제도가 그대로 유지되었다. 개항 이후 외세의 압력으로 급격한 제도 변화가 일어났다. 열강들이 거류지를 할양받고 이를 운영하기 위하여 지계제도를 도입한 것이었다. 일본 조계지의 경우 대체로 조선 정부가 토지를 측량하여 사용권을 경매 방식으로 분양하여 토지대장을 만들고 지계를 발행하여 관리하는 제도였다. 이 사용권에는 제3자 대항권이 부여되었다. 일본의 지조개정 경험이 반영된 것이었다. 영국의 지계제도는 조영조약에서 비롯되어 조계 밖 10리 안에 시행되었다. 기존의 거래제도가 시행되는 지역에서 조선인으로부터 토지를 구입한 경우 본인이 측량하여 작성한 도면을 첨부하여 지계를 신청하여 발급받도록 한 것이었다. 이와 같이 지계제도는 외국인의 토지소유를 허용하기 위한 것으로 시작되었지만, 외국인의 토지잠매가 내륙으로 확대되지 않고 조계지 중심으로 제한되도록 하는 효과를 거두기도 하였다.

대한제국은 외국인의 토지잠매 등을 해결하기 위하여 근대적 토지조사를 계획하고 이를 주관하는 관청으로 1898년 양지아문(量地衙門)을 두었다. 그 후 조사된 토지의 소유권을 인정하는 지계 발행의 필요성이 논의되었다. 이에 1901년 지계아문(地契衙門)을 설립하여 지계를 발행하였다. 이는 개항 후 조계지에서 시행했던 지계 발급 경험을 계승한 것이었다. 지계아문을 설치한 목적은 한성부와 전국 13도 각 군부(郡府) 전토(田土)의 계권(契券)을 정리하기 위함이었다. 그러나 양지아문 조직 중 일부를 지계아문으로 배속시킴으로써 지계아문은 지계 발행사업과 과거 양지아문에서 하던 양전사업까지도 수행하게 되었다.

그 뒤 제도를 보완하여 농지인 전토만이 아니라, 산림·토지·전답·가사(家舍)로까지 그 대상을 확대하였다. 그리고 외국인의 토지소유는 개항장 안으로 제한하였다.

1904년 러일전쟁의 위기가 닥쳐오자 정부는 지계아문을 탁지부(度支部)로 편입시키고 그 업무를 양지국(量地局)에서 계승하게 하였으나, 일본의 방해로 모든 업무가 중단되었다.

참고문헌

• 김용섭, 『근대농업사연구(증보판)』 (상, 하), 일조각, 1988.
• 김홍식 외, 『대한제국기의 토지제도』, 민음사, 1990.
• 김홍식 외, 『조선토지조사사업의 연구』, 민음사, 1997.
• 한국역사연구회 근대사분과 토지대장연구반, 『대한제국의 토지조사사업』, 민음사, 1995.
• 왕현종, 「대한제국기 지계아문의 강원도 양전사업과 관계 발급」, 『동방학지』 123, 2004.
• 왕현종,「대한제국기 한성부의 토지·가옥조사와 외국인 토지침탈 대책」, 『서울학연구』 10, 1998.
• 최원규, 「19세기 후반 지계제도와 가계제도」, 『지역과 역사』 8, 2001.