갑오개혁

갑오개혁(甲午改革)
유영익, "갑오개혁", 『한국민족문화대백과사전』online, 한국학중앙연구원.
대표명칭	갑오개혁
한자표기	甲午改革
이칭	갑오경장(갑오경장(甲午更張))
유형	사건
시대	조선시대
날짜	1894년-1896년
관련인물	고종
관련단체	군국기무처

정의

1894년(고종 31) 7월부터 1896년 2월까지 추진되었던 일련의 개혁운동.

내용

역사적 배경

1894년 봄 호남에서 동학농민운동이 일어났다. 농민들은 폐정개혁(弊政改革)을 조건으로 내세워 전라도를 휩쓸고 전주성(全州城)을 점거하였다. 이어 동학농민군과 정부군과의 강화가 성립되었으나 민씨정권이 6월 초에 청나라에 대하여 파병을 요청한 것이 발단이 되어, 일본도 조선에 군대를 파견하게 되었다. 청일 두 나라 군대가 아산과 인천에 몰려오는 가운데 서울에서 일본공사 오토리(大鳥圭介)는 내정개혁안을 제시하고, 또 7월 23일에는 일본군이 궁중에 난입하여, 친청(親淸) 민씨정권을 타도하고 흥선대원군을 영입하여 신정권을 수립하였다. 그 뒤 7월 27일 개혁추진기구로서 군국기무처(軍國機務處)가 설치되고, 영의정 김홍집(金弘集)이 회의총재(會議總裁)에, 그리고 박정양(朴定陽)·김윤식(金允植)·조희연(趙羲淵)등 21명이 의원에 임명되어 내정개혁을 단행하게 하였다. 그뒤 개혁운동은 3차로 나뉘어 추진되었다.

갑오개혁의 내용

1차 갑오개혁

• 갑오개혁에 대한 일본정부와 조선 군국기무처의 목표
  • 제1차 갑오개혁은 군국기무처 주도하에 1894년 7월 27일부터 1894년 12월 17일까지 추진되었다. 이 기간에 약 210건의 개혁안을 제정, 실시하였다. 그런데 이미 한반도에 약 7000명의 병력을 파견한 일본은 여기에 만족하지 않고 조선에서의 이권을 확대시키고, 아울러 청나라와의 전쟁을 일으켜 결정적으로 청나라를 조선으로부터 물러나게 할 계기를 마련하고자 하였다. 일본정부는 청일전쟁 수행과정 중 조선정부와 일반국민의 협조가 필요하다는 이유와, 러시아를 비롯한 열국의 외교 내지 무력간섭을 우려한 나머지, 조선의 친일정권에 대한 소극적인 간섭에 그쳤다. 따라서, 제1차 갑오개혁은 우리나라 개화파관료들인 군국기무처의원에 의하여 추진되었던 것으로 볼 수 있다. 그런데 군국기무처의 핵심인물들은 청나라에 대한 전통적인 사대정책에 반대하고, 서양 및 일본의 문물을 모델로 하는 개화세력으로 반봉건적인 혁신적 개혁을 단행하였다.

• 군국기무처의 정치제도 개편
  • 제1차개혁의 중심적 목표는 정치제도의 개편이었다. 개편된 관제는 의정부관제안(議政府官制案)과 궁내부관제안(宮內府官制案)으로 구분된다. 「의정부관제」는 7월 30일에, 「궁내부관제」는 8월 22일에 제정되었다. 구체적인 내용을 보면, 국왕의 전통적인 인사권·재정권·군사권에 제약을 가하고, 궁중의 잡다한 부서들을 궁내부 산하로 통합하여 그 권한을 축소시키는 한편, 종래 유명무실하였던 의정부를 중앙통치기구의 중추기관으로 만들고, 그 밑에 육조(六曹)를 개편한 내무·외무·탁지·군무·법무·학무·공무·농상 등 8아문을 분속시켜 그들 아문에 권력을 집중적으로 안배하였다. 아울러 사헌부·사간원·홍문관 등으로 대표되는 대간제도(臺諫制度)를 폐지하는 한편, 내무아문 예하에 강력한 경찰기구로서 경무청을 신설하여 일반 국민의 모든 활동을 규제하고, 그들의 반정부활동을 탄압할 수 있는 제도적 장치를 마련하였다. 그리고 1881년 이후에 난립한 근대적인 기구들은 8아문의 하나 혹은 그 예하의 국(局)으로 개편하였다.

• 군국기무처의 관료제도 개혁
  • 중앙정부의 개편에 뒤이어 8월 2일 관료제도에 대한 개혁이 단행되었다. 즉, 종래 18등급의 관등품계(官等品階)를 12등급으로 축소하여 칙임관(勅任官, 正從1·2品)·주임관(奏任官, 正從3∼6品)·판임관(判任官, 正從7∼9品)으로 구분하였다. 특히, 관료충원을 위한 과거제도를 폐지하는 대신에 8월 12일 새로이 「선거조례(選擧條例)」와 「전고국조례(銓考局條例)」를 제정하여 주임관과 판임관의 임용권을 의정부의 총리대신 및 각 아문의 대신들에게 부여하였다. 아울러 8월 16일 「관원복무기율(官員服務紀律)」과 「관원징계례(官員懲戒例)」 등을 제정하여 관리의 엄격한 공무집행과 관기확립을 기하였다. 또, 청나라와의 종속관계를 탈피하기 위한 상징적 조처로서 모든 공사문서에 있어서 개국기년(開國紀年)의 사용을 의무화하였다. 군국기무처 회의원들은 파격적인 정치·행정·관료제도의 개혁을 통하여 의정부와 8아문을 중앙정부의 실질적인 집권기구로 만듦으로써 자신들의 정권을 공고히 하는 동시에 중앙집권화와 행정의 효율화를 기하여 강력한 개혁정치를 수행하려고 하였던 것이다. 그들은 또한 오랫동안 조선사회의 폐단으로 지목되어왔던 여러 제도 및 관습에 대해서도 7월 30일 대대적인 개혁을 단행하였다. 즉, 문벌과 반상제도(班常制度)의 혁파, 문무존비(文武尊卑)의 차별 폐지, 공사노비법(公私奴婢法)의 혁파, 역인(驛人)·창우(倡優)·피공(皮工) 등 천인의 면천, 죄인연좌법(罪人緣坐法)의 폐지, 양자제도의 개선, 조혼 금지 및 과부재가 허용 등이 그것이다. 정치·사회제도의 개혁에 비하면 미흡하나마 경제제도에 대한 개혁도 단행되었다. 즉, 국가의 모든 재정사무를 탁지아문이 전관(專管)하도록 함으로써 재정을 일원화하고, 12월에 「신식화폐장정」을 의결하여 은본위제(銀本位制)를 채택하는 한편, 종래의 물납세제(物納稅制)를 금납제(金納制)로 대체하고, 10월 29일 전국적으로 도량형을 통일시켰다.

• 1차 갑오개혁의 한계
  • 군국기무처 회의원들은 내란을 기화로 우리 나라에 침투한 일본군의 후원에 힘입어 집권한 정치세력이었기 때문에, 그들이 추진한 개혁사업에는 타율적인 것이 없지는 않았다. 일본인 고문관 및 군사교관의 초빙, 일본화폐의 조선내 유통권 허용, 방곡령(防穀令)의 반포금지조처 등이 그것이다. 더구나, 그들은 반일운동으로 일어난 동학농민군을 ‘비도(匪徒)’로 규정하고 일본군과 합세하여 그들을 진압하였다. 1894년 12월 17일부터 1895년 7월 7일까지 김홍집·박영효(朴泳孝)의 연립내각에 의하여 추진되었다. 제1차개혁에 있어서 군국기무처의 혁신적인 개혁사업은 수구적인 입장을 고수하는 흥선대원군으로부터 거센 반발을 받았다. 더욱이 흥선대원군은 고종과 명성황후를 폐하는 대신 그의 적손자인 이준용(李埈鎔)을 왕위에 앉히려는 음모를 꾸미는 한편, 동학농민군 및 청국군과 내통하여 일본군을 협격, 축출하려는 계획을 비밀리에 추진하였다. 그러나 청일전쟁에서 승기를 잡은 일본정부는 현직 내무대신인 이노우에[井上馨]를 조선주차특명전권공사(朝鮮駐箚特命全權公使)로 임명하여 조선의 보호국화를 실현시키고자 하였다. 그래서 이노우에는 공사로 부임한 직후 흥선대원군을 정계에서 은퇴시킴과 동시에, 군국기무처를 폐지하고 그 대신에 갑신정변을 주도했던 망명정객 박영효와 서광범(徐光範)을 각각 내부대신과 법부대신으로 입각시켜 김홍집·박영효 연립내각을 수립하였다. 이러한 권력구조의 변화를 배경으로 고종은 청나라와의 절연(絶緣), 국왕의 친정(親政)과 법령의 준수, 왕비와 종친의 정치간여 배제, 내정개혁의 실시 등을 골자로 한 「홍범십사조(洪範十四條)」를 반포하였다. 그 뒤 이노우에 공사는 내정개혁의 미명하에 다수의 일본인 고문관들을 기용하여 조선의 보호국화를 기도하였으나, 일본차관 도입의 지연과 삼국간섭(三國干涉)에 따른 조선왕실의 거일인아책(拒日引俄策: 일본을 배격하고 러시아를 끌어들이는 정책) 등이 크게 작용하여의 실패하였다.

2차 갑오개혁

제2차개혁 또한 조선의 내각대신들이 주동이 되어 추진한 개혁이었다. 특히, 내부대신 박영효는 삼국간섭 이후 이노우에 공사의 권고를 무시하고, 김홍집 일파를 내각에서 퇴진시키며 과감하게 독자적인 개혁을 추진해 나갔다. 당시 총 213건의 개혁안이 제정, 실시되었는데, 상당수는 앞서 군국기무처에서 의결된 개혁안을 수정, 보완하는 것이었다. 우선 정치제도의 개혁을 보면, 의정부와 각 아문의 명칭이 ‘내각(內閣)’과 ‘부(部)’로 각각 바뀌면서 농상아문과 공무아문이 농상공부(農商工部)로 통합되어 모두 7부가 되었다. 내각은 각부 대신들로 구성된 합의제정책심의기관으로서 각종 법률칙령안, 세입 세출의 예산 및 결산, 내외국채(內外國債)에 관한 사항, 국제조약의 체결 등에 관한 국가의 중대사를 심의, 의결한 뒤 국왕의 재가를 받아 시행하였다. 내각과 분리된 궁내부의 관제는 대폭 간소화되었으며, 그 방계기관이었던 종정부(宗正府)와 종백부(宗伯府)는 폐지되었다. 중앙정부의 기구 개편과 더불어 지방제도에 대해서도 일대 개혁이 단행되었다. 즉, 종래의 도(道)·부(府)·목(牧)·군(郡)·현(縣) 등의 대소행정구역이 폐합되어 전국이 23부 337군으로 개편되었다.그리고 내부대신의 지휘·감독하에 각 부에는 관찰사(觀察使) 1명, 참서관(參書官)·경무관(警務官) 각 1명을, 군에는 군수 1명을 파견하여 일원적인 행정체계를 이루었다. 아울러 전국 9개소에 탁지부대신 관할하의 관세사(管稅司)와 220개소의 징세서(徵稅署)를 설치하여 조세 및 기타 세입의 징세사무를 담당하도록 하였다. 그밖에도 근대적인 군사 및 경찰제도확립을 위한 「군부관제(軍部官制)」·「훈련대사관양성소관제(訓鍊隊士官養成所官制)」·「경무청관제(警務廳官制)」 등이 제정되었고, 행정관이 장악하고 있던 사법권의 독립을 보장하기 위한 조처로서 「재판소구성법(裁判所構成法)」과 「법관양성소규정(法官養成所規程)」이 공포되었다. 그리고 교육입국조칙(敎育立國詔勅)에 따라 「한성사범학교관제(漢城師範學校官制)」및 「외국어학교관제|외국어학교관제」가 제정, 실시되는 한편, 114명의 양반출신 유학생이 일본에 파견되었다. 그러나 제2차개혁을 추진함에 있어 박영효의 지나친 독주는 그의 귀국과 입각을 주선하였던 일본측은 물론, 고종과 명성황후의 반발을 불러일으킴으로써 결국 음도불궤죄(陰圖不軌罪: 몰래 반역을 도모한 죄)의 혐의로 일본에 재차 망명해야만 하였다.

3차 갑오개혁

1895년 8월 24일부터 1896년 2월 11일까지 제3차개혁은 김홍집내각에 의하여 추진되었다. 이 내각에서는 일본세력의 퇴조에 따라 박정양(朴定陽)을 위시한 친미·친로파가 우세하였다. 그러나 이노우에의 후임으로 부임한 미우라[三浦梧樓] 공사는 일본세력의 퇴조를 만회하기 위해, 일으킨 을미사변 이후 그의 의도대로 김홍집내각의 친일적 성격은 강화되었다. 그러한 와중에서 김홍집내각은 계속 내정개혁을 추진하여 140여 건에 달하는 법령을 의결, 공포하였다. 그 가운데는 7월 9일 「소학교령(小學校令)」, 11월 10일 「상무회의소규칙(商務會議所規則)」, 11월 15일 건원(建元)에 관한 건, 11월 15일 연호를 의정(議定)하는 건, 1896년 1월 1일 태양력의 채용 등의 개혁안건이 들어 있었다. 그러나 을미사변의 사후처리에 있어 김홍집내각이 보여준 친일적 성격과 단발령의 무리한 실시는 보수유생층(保守儒生層)과 일반국민들의 반발을 불러일으켰고, 급기야 국왕의 아관파천(俄館播遷)이 단행됨으로써 김홍집내각은 붕괴되었다.

갑오개혁의의와 평가

약 19개월 동안 지속되어온 갑오개혁은 소기의 성과를 거두지 못하고 중도에서 좌절되고 말았다. 갑오개혁을 평가함에 있어 이를 완전히 일본의 정치적 개입에 의한 타율적 개혁으로 보는 견해와 일본세력이 배후에서 작용하였으나, 궁극적으로는 조선의 개화파 관료들이 주도한 제한된 의미에서의 자율적 개혁으로 보는 두 견해가 있다. 그러나 통시적으로 볼 때, 갑오개혁은 멀리 실학(實學)에서부터 갑신정변과 동학농민운동에 이르는 조선시대의 여러 가지 개혁요구 내지 운동을 배경으로 하여 반청·독립정신을 가진 친일개화파 관료들이 추진한 개혁으로 보아야 할 것이다. 따라서, 갑오개혁은 조선사회에 있어서 근대적인 개혁에의 내재적 지향을 반영한 획기적인 개혁으로서, 일본의 메이지유신[明治維新]이나 청말(淸末)의 무술변법(戊戌變法)에 대비되는 우리나라 근대화의 중요한 역사적 기점이었다. 그러나 갑오개혁은 그 시의성(時宜性)과 당위성에도 불구하고 추진세력이 일본의 무력에 의존하였다는 제약성 때문에, 반일·반침략을 우선시켰던 국민들의 반발에 부딪혀 좌절되었다.

지식 관계망

관계정보

항목A	항목B	관계	비고
갑오개혁	동학농민운동	A는 B와 관련이 있다	1894년
청일전쟁	갑오개혁	A는 B와 관련이 있다	1894-1895년
을미사변	갑오개혁	A는 B와 관련이 있다	1895년
갑오개혁	명성황후	A는 B와 관련이 있다	1894년
갑오개혁	흥선대원군	A는 B와 관련이 있다	1894년
갑오개혁	고종	A는 B와 관련이 있다	1894년
갑오개혁	미우라	A는 B와 관련이 있다	1894년
갑오개혁	이노우에	A는 B와 관련이 있다	1894년
갑오개혁	김홍집	A는 B와 관련이 있다	1894년
갑오개혁	박영호	A는 B와 관련이 있다	1894년

시간정보

시간정보	내용
1894년	갑오개혁이 추진되었다

시각자료

갤러리

• 

  갑오개혁에 관한 고종실록

• 

  갑오개혁때 설치된 노인정

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  갑오개혁 이전 순사 복장

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  갑오개혁 이후 군사 복장

참고문헌

더 읽을 거리

• 논문
  • 김현철, 「갑오개혁의 정치사적 의의와 현재적 시사점」, 『아시아리뷰』, Vol 17, 2015, 91-132쪽.
  • 최학삼, 「갑오개혁과 동학농민운동의 조세제도개혁 관련성에 관한 연구」, 『조세연구』, Vol 17, 2017, 87-121쪽.

유용한 정보

• 유영익, "갑오개혁", 『한국민족문화대백과사전』^online, 한국학중앙연구원.